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科恩

 

• 美國加州大學聖塔芭芭拉分校教授

就如遠方地平線上的暴風雨烏雲一樣，全球經濟放緩的跡象正在不祥地積聚著，在美國，川普（Donald Trump）2017年大規模減稅所帶來的優惠力道已臻顛峰，目前正在迅速衰竭，而且並未催生原本承諾的投資熱潮。

在歐洲，如果英國在10月底脫離歐盟前未能達成協議，這場正在上演的脫歐鬧劇就將帶來嚴重的經濟破壞作用，甚或是混亂，中國的經濟成長也已出現明顯放緩。

潛伏在所有這些問題背後的則是「關稅人（Tariff Man）」的貿易戰，使得經濟學家們憂慮經濟衰退可能最快在2020年就會到來。通常情況下，面臨經濟衰退的政府會首先關注貨幣政策，依靠央行降低利率以鼓勵更多的借貸和支出。

然而貨幣政策制定者一直使用的穩定市場工具似乎效力全失，如今也是考慮採用新宏觀經濟管理手段的時候了。

10年前，全球急劇下調利率以避免大蕭條重演，但在金融危機爆發11年後利率仍然未能反彈，所有發達經濟體的利率都處於歷史低點，在瑞士，歐元區和日本甚至為負值。

這意味著各國央行通常要求助於利率的情況下，卻幾乎沒有空間進行新的削減，為此，各國央行行長們開始呼籲財政政策制定者採取更多措施。

正如美國聯邦儲備委員會主席鮑爾（Jerome Powell）最近所說的，「把貨幣政策作為主要手段可不是好事，更別說唯一手段了（It’s not good to have monetary policy be the main game in town, let alone the only game in town.）」。

在實踐中，增大財政政策的作用意味著在另一次經濟衰退的情況下，減稅和支出增加將伴隨著降息一起出現。

但這種手段存在一個問題：政治。

大多數中央銀行都是形式上獨立的，因此也沒有義務去聽從民選官員的直接指令，但那些負責財政政策的人可就無法享受這等這等特權了，預算是由政客們制定的，這些人關心的只是自身的連任，他們如何證明那些會增加公共債務的赤字融資型支出是正當的？他們就不怕被安上不負責任（甚至更糟糕）的駡名嗎？

大多數專家如今都贊同美國前總統歐巴馬（Barack Obama）的2009年刺激計畫，在2008年後的經濟復甦中發揮了至關重要的作用。但即便如此，民主黨依然在2010年期中國會選舉付出了沉重代價。

如果再次需要擴大財政政策，這些民選官員肯定會對潛在的反對聲音心存警惕。

不過，財政政策能像貨幣政策那樣被去政治化嗎？一個擁有指定範圍財政政策制定權的自治公共機構，可以自由地積極應對經濟波動，就跟獨立的中央銀行一樣，一個「財政準備理事會（fiscal Fed）」可以配備一批在法規規定的範圍內行事的、不受政治所左右的專業人士。此類機構最終依然會完全對民選官員負責，但卻能比現在更快地做出關鍵預算決定。

可以肯定的是，新的授權機構幾乎沒有空間來獲得額外的資金。畢竟預算中的大部分支出都是非自由支配或相對「粘性（sticky）」，因此很難在短時間內啟動或停止。

然而在收入方面，這個「財政準備理事會」可以透過稅收和轉移來實現作為，首要目標便是根據需要對稅收預扣率和轉移支付進行微調，就像中央銀行對利率的做法一樣。

在建立這樣一個機構時，政治當局將設定基本目標和參數，民選官員將實施持續且積極的監督以確保該機構能負責任行事。但在法定限度內，此機構將被授權及時調整政府收入以應對不斷變化的經濟狀況。

潛在的調整範圍可以作為年度預算過程的一部分來事先商定，好讓「財政準備理事會」有權決定具體變化的規模和時間。或者，只要立法機關不在指定時段內行使否決權，就可以給予該機構更大的自由去自行做出此類決定。

無論如何，有許多方法能使民主問責制與非政治化的政策制定協調一致。

毋庸置疑，針對中央銀行獨立性的同類反對意見也將降臨在「財政準備理事會」身上。不過，代議制政府將某些關鍵領域決策委派給專業人員也不是什麼新鮮事，民主特權與技術官僚的存在必然性間總是存在權衡，不同國家在這兩個領域間也會劃分出各自不同的界限。

在美國，沒有人質疑證券交易委員會（Securities and Exchange Commission）或食品藥品管理局（ Food and Drug Administration）等獨立機構的合法性，因此也沒有理由說自治財政機構不能以類似的方式運作。

只要授權受到嚴格限制並且其運作受到密切監督，「財政準備理事會」就是一個值得考慮的理念。

© Project Syndicate

（原標題為《The Case for a Fiscal Fed》文章未經授權，請勿任意轉載）