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蓓詩（Sophia Besch）

 

● 歐洲改革研究中心研究員

2019年稍早，德國不顧英法反對，決定延長凍結對沙烏地阿拉伯的軍售，表達對沙國領導的軍事聯盟入侵葉門一事合法性之疑慮。

此爭議顯示：意見不合、效率低落，依舊深深困擾著歐洲軍售政策，歐盟無力解決此事，將大大削弱它為提升防禦能見度所做的努力。

一些措施，如致力協調、挹注、擴大國防投資的歐洲防禦基金，被寄予厚望，視為歐洲防禦問題的解方。但正如法國駐德大使德索特絲（Anne-Marie Descôtes）指出，如果歐洲各國政府有意合力發展軍事，他們須能仰賴彼此的零件輸出、互通有無。

這必須仰賴一套透明且穩定可期的出口規範。

當我和我的共同作者奧本海姆（Beth Oppenheim）進行歐洲改革中心（Centre for European Reform）的研究報告──〈大動干戈：歐洲軍備輸出體系之戰〉（Up in arms: warring over Europe’s arms export regime）之際，軍備輸出可藉由提升互操作性，促進防禦合作。

它們有時也用以提升戰略夥伴的國防能力，幫助對抗全球重大威脅，如海盜或恐怖主義，在國內，對第三世界軍售讓歐洲國防承包商占盡規模經濟之便，同時敦促他們生產更具競爭力的商品，愈多國家加入這些交易，影響愈巨。

但出口限制同樣扮演重要角色。

正如軍火禁運可透過斷絕一國軍備資源，來約束侵略行為；限制軍火輸出，也能箝制以之行侵犯人權之實的國家，然而，這類限制要落實，就必須落實地廣泛、透明且一以貫之。由此以觀，缺乏持久、一致的軍售政策，重挫歐盟作為一價值共同體的可信度。

不可諱言，歐盟全境確實已具備專屬的軍火輸出框架，事實上，以目前頒布的8項軍售許可標準（包括遵守國際人道法）檢視之，歐盟的框架已稱得上全球頂尖。但那些規範並未確實執行。

歐盟誠有建立防禦聯盟的打算，勢必得先改變現況。

歐盟機構首先得克服強大的反彈聲量，國防向與國家主權畫上等號；因此，沒有任一歐盟國會情願將自家軍售政策的主導權，拱手讓給一個超國家的監督機構。

更為棘手的是，在決定對任何國家限制軍售前，歐盟會員國必須共同決議，此事是否合乎它們的全體利益，說來容易做來難。

舉例來說，德國總理梅克爾（Angela Markel）曾就沙烏地阿拉伯之事下了知名結論：軍售就是煽亂，但英國前外交大臣杭特（Jeremy Hunt）則駁斥道，武裝沙國讓歐盟國有能力對葉門的衝突貢獻解決之道。

除了政治領袖，公民團體也對權力的轉讓表達疑慮；畢竟相較於政府，歐盟委員會對各國公民的責任包袱較輕，這可能降低事務運作的透明度，部分人則擔心，一套覆蓋歐盟全境的政策在實務面上自然只能求最大公約數，這將使影響力大打折扣。

即使現實困難重重，歐盟機構仍可採取一些行動，來協調軍售政策。

他們可以在研究及發展上投注更多資源，同時與各國政府合作，找出歐盟防禦漏洞，列出軍備需求清單，有能力的國家可協助發展軍備，換取歐盟融資。

長遠來看，歐盟委員會（EU Commission）對軍商出口政策的影響力將彌增，這可能使軍商偏好歐洲科技貨品訂單甚於外國客戶，並調整它們的軍售對象。要提升民主正當性，在決定融資用途與對象的過程中，歐洲議會（European Parliament）應扮演更重要的角色。

歐盟委員會可借助其對兩用貨品貿易的影響力，更嚴密地管控軍火輸出，歐盟亦可標準化各會員國的年度出口許可報告格式，並制定更嚴格的繳交期限，召開同儕審查會議，提供各國政府經驗交流的機會，並商討最合宜的做法。

歐盟還能鼓勵會員國強化軍售終端用戶管控。

派遣專家團隊至進口國勘察，可為此昂貴、費時又極具政治複雜性的工作提供貢獻，這類活動，以及伴隨而來的敏感資訊交換，須經事前協商，並一概納入出口條例之中。

確保歐盟軍售法落實是一場硬仗，但如果歐盟會員國確實打算深化防禦合作，甚或建立防禦聯盟，這場仗就勢在必行。

（翻譯：楊婷，責任編輯：簡嘉宏）

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（原標題為《Who Should Hold Europe’s Arms?》文章未經授權，請勿任意轉載）