檢察官定位的關鍵問題

李佳玟 2017年04月27日 07:00:00

檢察官配合及實踐國家的刑事政策一直都是實務常態。(攝影:李隆揆)

司法改革國是會議關於檢察官定位的場外辯論終於觸及關鍵問題 -- 檢察官是否要配合及實踐國家的刑事政策?雖然媒體輿論中一直流傳著:「主張檢察官為行政官通常是有人妄作美國夢」的不實指控。 更多林達,我可以理解你的美國夢,蘋果日報,2017年04月11日。

 

說這個問題關鍵,是因為檢察體系之所以採取檢察一體原則,以及檢察一體外的法務部長當年之所以堅持對於檢察人事異動享有決定權 更多蔡啟文檢察官於訪談裡清楚指出,《法院組織法》第59-1條與《法官法》第90條之所以給予法務部長人士圈選權,跟法務部需要檢察官配合刑事政策的實踐有關。參閱法操,【蔡啟文檢察官專訪】撻伐法務部長「圈選權」!始終如一的法治關懷與勇敢,2016年9月22日,都與檢察官必須配合及實踐國家刑事政策息息相關。前者讓檢察首長可以有效分配檢察資源,進行任務分組,集中偵查追訴特定類型的犯罪。後者賦予法務部長對於檢察體系的實質影響力,即便法務部長對於個案沒有指令權,有了人事權,就給了檢察官配合法務部推行之刑事政策的動機。而這兩者,特別是讓檢察體系內部受到上命下從支配的檢察一體原則,是檢察官為何是行政官,而不是對內對外都獨立之司法官的重要原因。

 

 

檢察官配合及實踐國家的刑事政策是實務常態

 

不管檢察體系的人現在是否願意承認,檢察官配合及實踐國家的刑事政策一直都是實務常態。從以前到現在,檢察官都曾在法務部長的要求下,積極配合國家的重點刑事政策,包括葉金鳳部長時代之加強偵辦竊盜案件、城仲模部長時代之打擊盜採沙石的「國土專案」,或是廖正豪部長時代之回應外界指控國民黨為黑金政權的「治平專案」。近年來,刑事政策的重點移轉至緝毒、環境犯罪或食安事件。為了回應社會的需求,檢察官有時還得到菜市場調查商人是否哄抬菜價 更多檢察官親上菜市場詢價 嚴查囤積蔬果,蘋果日報即時新聞,2016年10月23日,。如果檢察官配合國家政策的績效良好,法務部還會發給獎金,給予表揚。換言之,檢察官配合及實踐國家的刑事政策不是近年來才有,也不是例外。即便有些檢察官覺得配合國家刑事政策像是在配合政客作秀,偏好單純實踐個案正義,不想理會刑事政策,但現實上是,配合國家的刑事政策,往往能讓檢察體系看起來積極任事而有效能,贏得大眾的支持。所以配合國家刑事政策這件事恐怕連檢察體系自己在絕大多數的時間也喜歡。好吧,最近可能會假裝不喜歡。

 

理論與現實支持檢察官的政策使命

 

從刑罰理論的角度來看,代表國家實踐刑罰權的檢察官,本來就有義務配合與實踐國家的刑事政策,刑事政策的實踐不可能只靠警察,也必須要有檢察官的參與,即便檢察官的參與從來不能逾越法律的規定,也必須謹守憲法的界限。若再加上二十世紀之後,刑罰思維從絕對應報轉向預防,國家不再有罪必罰,起訴與否必須加上刑事政策的考量;而國家之追訴與處罰犯罪的資源有限,檢察體系必須就其手上資源做更有效率的考量,將資源分配在社會所重視的犯罪類型上,在其被立法者所允許的裁量權範圍內,不起訴或緩起訴那些沒有監禁必要性的犯罪者。簡單地說,從現實與理論的角度來看,檢察體系配合與實踐國家的刑事政策,為事理之必然。 更多林孟皇法官以其對首長特別費案的研究,指出法務部於2006年11月29日行政院院會提出之〈法務部就有關首長特別費之法律諮商意見〉中,明確表明首長特別費是「對行政首長的實質補貼,並已形成行政慣例」,但是當年查黑中心發言人陳瑞仁檢察官卻表示,檢方偵辦特別費案即使可能「血流成河」,但站在法律人的立場,「不能叫我們放過那些人或放過那些案件」。這種錯誤的認知影響檢察實務的運作,不僅造成檢察體系花費龐大的人力、物力在首長特別費案的偵辦上,影響其他更重要犯罪的追訴。而且從偵辦的結果來看,絕大多數案件不是不起訴、行政簽結,就是判決無罪,而僅有極少數幕僚、機要人員被定罪,但這群人卻是最沒有刑罰必要性的人。何況如果沒有後來會計法在2011年間修法,將涉及特別費案的當事人一律予以除罪化,查黑中心或最高檢特偵組也無力處理這種牽連廣泛、必須仔細核對發票與帳冊的龐雜案件,除罪化後才得以行政簽結方式處理。參閱林孟皇,台灣檢察制度的問題及其改革方向── 從2006年首長特別費案的偵辦談起,收錄於《轉型正義與司法改革》,台北:元照出版社,頁69-134

 

檢察官之政策使命的憲政意義

 

2015 年,德國聯邦檢察總長蘭格(Harald Range)被德國司法部長馬斯(Heiko Maas)強迫退休的例子,讓我們更進一步地看到要求檢察官配合國家刑事政策的其他意義。當時,蘭格無視於偵查起訴某個新聞網站的記者,業已引爆德國政府侵害新聞自由的憲法爭議,且已引起新聞界、政界與民眾的強烈反彈,而德國聯邦總理梅克爾與馬斯都公開表達反對起訴本案的意見。馬斯遂在梅克爾的同意下,下令 67 歲的蘭格提前即日退休,由他人接任。馬斯之所以可以這樣做,除了因為他是蘭德的上司,而檢察總長是政治任命之外,更因為德國聯邦公務員法裡頭規定,聯邦檢察總長在履行職責時,必須配合國家的刑事政策,為確保其履行職務能和聯邦政府刑事政策一致,得隨時被解職 更多 參閱林達,我國檢察機關組織改革之研究,台大政治學系博士論文,2016年,頁91-92, 174-177。 。當然,一旦司法部長公開解任檢察總長,其也必須為這樣的行為負責,受到國會以及輿論的檢視,如果權力行使不當,他也必須下台負責。這個例子的意義是,要求檢察官必須配合國家刑事政策,並在制度上如此設計,可以避免個別檢察官表現出檢察權至上的獨斷態度。畢竟,檢察總長代表國家實踐刑罰權,當執政者、媒體輿論與一般大眾都認為國家追訴權沒有發動的必要時,堅持自己法律見解的檢察長,所代表的不一定是符合國家與社會利益的檢察獨立  更多在2015年德國檢察總長遭法務部長撤職之後,當時的法官協會理事長是一個檢察官,再度提出廢除司法部長對於檢察官的指令權。律師協會理事長的回應是,依照民主的權力分立體制,檢察官屬於行政權,不是獨立的司法權,檢察官必須接受法務部長的監督和指揮,藉由這些監督和指揮,而承擔起國會的責任,並由國會控制,如果去除這種控制,會形成無法令人接受的民主漏洞。Alexander Haneke, Richter fordern Abschaffung des Weisungsrechts, . 。請注意,這個例子發生在德國,而不是論者經常指控的,情況很糟請大家不要學的美國。

 

讓檢察官名符其實才能讓檢察體制正常發展

 

肯定檢察官在實踐國家刑事政策的角色,確認檢察官的行政官身份,接下來更為重要的問題在於,當檢察體系與政治如此靠近時,立法者該給檢察官何等的身份保障,該建立何種檢察體系人事制度,該給法務部長與檢察首長什麼樣的權限,給基層檢察官多少的自治權,以及該建立什麼樣的監督機制,才能確保檢察權行使的公正性?畢竟,效能不只是檢察體系所追求的唯一目的,權限公正行使也是。權責相符、讓檢察體制可以被民主問責,更是建立檢察體制必須念茲在茲的重要價值,檢察官手中握有偵查起訴的強大權限,決定什麼案件會被送到法院,若沒有適當監督節制,民主國家就會有檢察官治國的危險。

 

因此,與其為了堅持檢察官的司法官身份,左支右絀地否認檢察體系存在各種行政權的特徵,與其把政治一概地當做髒字眼,否認檢察體系本質上就負有政策使命,因此與政治靠得很近,不如承認實際的情況,讓檢察官名實相符,設計一套能阻擋政治力不當干預的機制。如果我們也沒有想要根本否認檢察官的刑事政策使命,如果我們也沒有想要同時廢除檢察一體原則,連帶拔除法務部長的人事權,務實地面對檢察體系的實然與應然,從此為起點進行制度設計,如此檢察體系才有正常運作的機會。

 

※作者為成功大學法律系教授

 

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