朱敬一:「地緣政治」過時了嗎

朱敬一 2020年04月14日 00:03:00

國際關係中「地緣政治」這四個字,最近二十年其重要性都該做些調整了。(湯森路透)

許多人都曾經對「台灣在美中大戰中不該選邊」這個課題,發表過評論。我認為這是一個嚴肅的課題,值得好好的思辨,千萬不能淪為政治立場的表態或是扣帽子。對於這個議題分析最多、最深入的是蘇起教授。他在2019年12月出版了《台灣的三角習題》一書,𢑥整了他先前的一系列論點。以下,讓我把問題一一提出來。我的看法與蘇起不同,先說結論:只有在單一問題面向,才有所謂「選邊」;或東或西、或戰或和之類。但若問題面向有七、八個,「選邊」就是個不當簡化的概念。整體而言,國際關係中「地緣政治」這四個字,最近二十年其重要性都該做些調整了。

 

19世紀與21世紀的類比差別

 

研究國際關係的人經常參照比較的背景,是19世紀的英國、美國、加勒比海。他們擔心的是:萬一將來美國把西太平洋的霸權地位「讓給」中國,就像是當年英國把加勒比海「讓給」美國一樣,則台灣就成為中國的俎上肉。英國當年在加勒比海退讓,是所謂「強龍不壓地頭蛇」。台灣若是現在越站邊靠美國,將來萬一美國也謂「強龍不壓地頭蛇」,撤離西太平洋,我們的處境就極為危險。不選邊,就是避免惹怒地頭蛇。

 

所有對「未來」的分析都基於一些假設,前述的分析也是一樣。但是在我們檢視這些假設之前,讓我們得先檢視一下「選邊」這個字的現代意涵。1860年開始的英美爭鋒,爭的就是一個「加勒比海地區霸權」。在那個時代,美英相爭的面向相對較窄,加勒比海當年甚至沒有突出的經貿運輸地位,卻有「美國後院」的象徵意義。但是今天美中之間的對峙,早已從狹義的「海權」爭議,跳躍到關稅貿易、匯率操控、科技產業、人工智慧、財務融資、智財保護、電子商務、強迫技術移轉、政府補貼、一帶一路、5G與6G規格 ⋯⋯。這麼多的面向,「選邊」一詞要如何適用,恐怕不容易定義。一旦扯進cyberspace,「地頭蛇」三個字根本就沒有意義,因為cyber這個字就完全與「地理」無涉。

 

例如5G、6G,如果將來市場上有兩種規格(美規、中規),而跨規格之間用前一代4G銜接,則台灣要美規還是中規,能夠不「選」嗎?又如果中規的華為晶片有後門疑慮,國軍擔心作戰指揮系統在關鍵時被癱瘓,那麼我們還有選邊的空間嗎?復如政府補貼、強迫技術移轉、司法偏袒,中國政府也經常用相同方法欺負台商;這樣不公平的商業競爭,幾乎是用國家力量去壓榨台灣企業,我們的政府難道不該要求對岸改變?這種為台商爭權益的事,只是碰巧與美國立場同調,這算不算選邊?

 

再談電子商務,所有十四億中國人在對岸網路封鎖之下,上不了台灣的momo網採購、上不了Amazon,更上不了成千上萬家用FB或Gmail做聯絡平台的美國、台灣中小企業窗口,但是所有美國3.5億人、台灣兩千多萬人都可以上阿里巴巴、淘寶等所有購物網站,如此明顯的不公平電子商務,美國對中國提出挑戰,台灣呼應就算是選邊嗎?

 

地緣政治只是考量之一

 

前述「不要在強龍與地頭蛇之間選邊」,其實是國際政治中「地緣政治」(geopolitics)的標準思考,歷史上許多國家都面對過類似問題。但是偏偏,最近二十幾年世界改變非常大,有許多國際政治事務根本與「地緣」扯不上關係。老一輩的學者用自己習慣的「地緣政治」理論去分析事情,就會失之狹窄。以下讓我做一些延伸。

 

21世紀美中之間的鬥爭,雖然南海海權爭霸與19世紀的英美加勒比海相爭相似,但是如前所述,有其他超過一打的面向,每一個面向都扯上複雜的政經、科技關係,幾乎與狹義的「地理」沒有什麼關係。這樣的局面,與當年英美相爭根本無法比擬。

 

蘇起教授指出,亞洲國家日韓菲泰澳星,雖然是美國盟友,卻也表示要同時與美中交往;言下之義是:台灣亦應如此。但是這裡的用詞定義有些模糊:同時交往歸交往,但就前述十幾個議題,日韓菲泰澳星恐怕確實有許多面向選擇站在美國這一邊。

 

中國政府要倚賴網路管制,去遂行其思想檢查、高壓統治。但是這樣的網路封鎖、管制,必然產生許多不合理的貿易障礙、不公平的市場准入、強制資料在地化等缺陷。(湯森路透)

 

例如歐美日三方宣言明白指斥中國政府補貼企業之不對,那是歐日選了邊;日星韓美等對於電子商務資訊流通的立場,與中國針鋒相對,那是日星韓在這個問題上站了邊;對於華為晶片與設備的購買,東南亞許多國家如果與美國有軍事通訊合作,最後也許也不得不選邊;中國對於智財保護的偏袒,許多東亞國家也深受其害,立場上也與美國同邊 ⋯⋯。凡此種種,都顯示21世紀與19世紀中葉已經無從比擬,現在的爭霸鬥爭,涉及十幾個面向的合縱連橫,絕對不是「同時交往」這麼簡單。

 

其他國家的廣義選邊

 

關於歐美日紐澳等的「選邊」決策,如果不從「美中相爭」的角度去看,也許更能有所啟發。大約五年前,日本國內也在討論要不要加入當時歐巴馬主導的TPP。日本的研究指出,TPP雖然有降低關稅、拓展貿易的優點,但是也壓縮了日本若干產業的國內政策空間,政治上也會有阻力與衝擊。最後安倍首相決定加入TPP的主要考量是:將來的西太平洋經貿,大概只剩下TPP與RCEP兩個區塊,一是美規、一是中規。美規的TPP,是一個政府角色少、政治民主、正港市場經濟的體制;中規的RCEP,則是一個政府無所不在、政治極權、市場經濟大打折扣的體制。

 

安倍內閣認為,到最後不是產業模擬利弊得失或地緣政治的分析,而是國家要擁抱民主體制或非民主體制的選擇。這樣的選邊,其實是個民主生活、營運方式的選擇,而不願融入一個「企業隨時會被國家公權力對付、jaywalking將來可能不准買高鐡票」的非民主、非法制的體制。今天台灣如果選邊,多少是因為民主生活方式的選擇,而不是地緣強權的依附。

 

我們與前述日韓菲泰澳星最大的不同是:中國從來不准台灣有「同時與美、中交往」的空間。我們即使「自制」我們的國際交往,還是動不動要看中國的臉色。買防衛性武器?不行;與美國國家安全顧問見面?不行;台灣官員進白宮?不行;文件上出現Taiwan Sugar Corporation?不行;大學名稱叫National Taiwan University,不行;台北主場APEC會議?不行;台灣加入國際健康防護網?不行;航空公司劃位選台灣?不行;某某國際名人訪問台灣?不行 ⋯。這些,都是台灣人民心中的痛。

 

我們的問題是:台灣在中國心中是如此的受到鄙夷,這樣不行那樣不行,我們要怎麼有尊嚴地「同時與雙方交往」?如果要妥協一點尊嚴,要妥協到什麼程度?在許多國際場域中,香港的施展空間還比台灣大,只因為他們以前乖乖地接受一國兩制。香港反送中之後,台灣的民意幾乎一面倒地反對一國兩制,我們又怎麼可能有尊嚴地與中國交往?這是非常基本的問題,我們不能只要求交往,而不談交往的「條件」。

 

三角形的逐漸變形

 

前述「與雙方同時交往」的概念,其實也與蘇起的「大三角」論述相一致。所謂大三角,也就是美、中、台之間的關係。蘇起先生曾經指出:90年代,台灣可以把美、中、台關係玩到「一個尾巴搖兩隻狗」的地步,展現台灣在三角關係中的靈活。台灣做政策思考,當然要對國際環境變化的反省與觀照,並做必要的調整。在此我要指出,當下局勢已非90年代可比。

 

海峽兩岸局勢過去三十年的改變,一方面呈現在美、中、台三方經濟實力的消長,另一方面則是反映在川普上任之後台灣大三角的角色被邊緣化。簡言之,台灣現在能夠玩的槓桿籌碼,比以前少了許多。有些人擔心:如果台灣失去槓桿,只能是美中「雙邊」拉鋸之間的小配角,則我們變成美、中衝突附帶傷害(collateral damage)的機率就會增加。這個看法與前述「不選邊」是一致的。我的看法頗為不同:我認為,台灣失去槓桿角色是必然,但這只是表示我們需要新的戰略定位,而不是「卸除槓桿即無死所」。

 

我想先從美、中、台三方「經濟實力消長」這一點談起。九二共識是1992年所談,WTO成立是1995年,中國加入WTO是2001年,台灣加入WTO是2002年。由於相關時點太多,趨勢又沒有太大變化,為了簡化分析,我就只分析三個時點。

 

在1992年,美、中、台三方GDP的占比是91%、5.9%、3.1%。在2000年,美、中、台三方的GDP占比大約是87%、10%、3%;在2017年,三方占比改變為60%、38%、2%。三十年間經濟實力改變的原因卑之無甚高論,就是中國經濟的快速成長,其年成長率動輒8%、10% 甚至更高。在此期間,美、台的經濟成長率頂多就只有三、五趴。中國與美、台經濟成長率差這麼多,三十年下來當然會產生重大改變。

 

中國經濟成長快,美國、台灣成長慢

 

關於美、中、台的經濟成長率差異,這裡要說明三點:一、過去這三十年並不是美國、台灣不爭氣,而是中國成長太快,使得彼此相對版圖產生了重大的改變。二、中國的快速成長,不是因為他們的經濟發展策略有什麼偉大,也不是台灣戒急用忍/大膽西進的政策所能改變。中國原本的經濟基礎相當弱,「基期」數字非常低,只要政治環境穩定、裙帶資本不太嚴重,在經濟發展初期投入驅動(input-driven)與效率驅動(efficiency-driven)的階段,經濟成長率絕對是非常高的。台灣及亞洲四小龍在2000年之前,經濟成長率8% 以上的也非罕見。三、可是到了經濟發展的後續階段,「報酬遞減」法則必定會發揮威力,亞洲四小龍雖然當年威風,現在也無法維持四十年前動輒8% 的高成長率。換言之,越接近效率前緣(efficiency frontier),成長率就會慢下來。

 

整體而言,中國經濟投入驅動與效率驅動的階段即將過去,其經濟要持續成長,終究要邁入「創新驅動」(innovation-driven)階段。屆時決定中國成長的關鍵因素,是他們的科技實力、創新動能與育成環境。如果要我大膽猜測,美、中雙方的GDP之比例,大概就是收斂到接近五五波,頂多只有小幅修正。至於台灣在美、中、台三邊的占比,在均衡時,大概就只有1.0% 至1.5% 左右。

 

大家不需要拘泥於以上數字變化的可能小誤差,而要思考這些經濟數字變化給我們的戰略啟示。在二十年前,美、中、台之間 87/10/3的實力,美國還是超級大,台灣大概接近中國的三分之一。當時美中之間的對話劇本也許是這樣的。美國:「老弟,我忙著在對付反恐與中東,希望你不要在東亞給我惹麻煩」;中國:「老大,只要台灣別刺激我,我就不會招惹你」。

 

在這樣的默契之下,老美定下「秩序」要台灣依循,而在這個大秩序之下,台灣可以適度折衝,甚至左右逢源,做到「尾巴搖狗」的地步。我認為,當年的政經實力決定老美的戰略格局,而這個格局,正是「九二共識」的醞釀背景;那是一個美國默許的「秩序」,也是中國認可的「不刺激」底線,台灣也就可以在美中默契之下「悶頭賺大錢」,賺錢之外可以偶爾槓桿玩一下,但是不能過頭;這就是當年的「大三角」遊戲。

 

「大國崛起」的Thucydides結構衝擊

 

但是如前所述,即使當年台灣所有政黨都同意在美中默契之下「悶頭賺大錢」,二十幾年下來,經濟大環境終究還是會改變,其根本原因,就是中國的經濟成長初期速度,必定大於美國、台灣的後期成長引擎。前面的台灣、美國車開得慢,後面的中國車開得快,追上去縮短距離是勢所必然。台灣在「大三角」賽局中角色逐漸邊緣化,其實是經濟實力消長的結果。

 

綜合以上,我們觀察到三十年前的時代背景的三個環節:A.三十年前美國是政經實力的絕對老大,其戰略焦點在中東、俄羅斯;他們對中國的態度只是要維持區域穩定,叫小老弟安分。B.當時台灣的實力約為中國的三分之一至二分之一,成事不足敗事有餘,確實有槓桿美、中雙方的能耐。C.中國了解以上,也願意在美國默契、台灣安靜的前提下韜光養晦,努力發展經濟。但是二十幾年之後,A B C的環境都改變了。

 

共產黨只要繼續用種種不自由民主的方式做集權統治,台灣就有執行pivotal戰略方案的切入點。(湯森路透)

 

就美國而言,在2017年美/中之間已經是6/4的實力比,老美絕對不再是單方的氣氛設定者、規則制定者。美國即使今天還是老大,也得面對老二幾乎明目張膽地挑戰。就中國而言,2008金融海嘯中國扮演世界關鍵角色,給予該國非常大的信心,決定從韜光養晦中破繭而出。習近平一帶一路、亞投行、南海爭霸、2025等計畫,加上「民族偉大復興」的民粹召喚,更是引發修昔底恩(Thucydides)兩強終極對決的普遍疑慮。就台灣而言,我們的經濟實力在2017年與對岸拉到將近相差20倍,也消蝕了我們「左右逢源」的客觀實力。

 

明乎以上,中國對台灣乃逐漸收緊箍框,只談一中不提各表、鼓吹一國兩制、提出《告台灣同胞書》、奪走台灣邦交國、大力支持親中代言人,步步進逼。中國今天的姿態,早就大異於二十年前。此外,中國今天以40/60的實力直接挑戰美國,美國也沒有什麼必要對經濟實力只有1.5% 的台灣給太多的權數。三角癱塌成為雙邊,不足為奇矣。

 

失去「槓桿」角色,台灣何去何從?

 

如前所述,過去二十餘年,因為世界經濟實力挪移,美、中遂進入直接對決的階段。2020年的今天,大三角不見了,變成「美中雙邊摔角」,台灣失去了槓桿的角色,要怎麼辦呢?我的看法是:既然不再有「三角」,我們就不得不在美/中雙邊之間,做巧妙的、關鍵的選擇。中華民國是小國,不可能在美/中角力戰場扮演太多拋頭露面的角色。台灣只能就精確擇定的少數戰場,做好「扭轉戰局」的關鍵角色。所謂扭轉戰局,英文是pivotal,意指小小扭轉當下的角度或切入,期待結構性地大大改變戰局。

 

大家當然會問:pivotal的角度有哪些呢?我們要怎麼尋找呢?如果中國是個自由民主的國家,則台灣真的很難找到破綻,做pivotal的切入;事實上,如果中國真的自由民主,台灣民眾恐怕也不會像今天這樣厭惡它。但是中國是一個極權國家,它有許多的制度性缺陷,它也用帝國君臨的嘴臉,四處欺負周邊鄰國,這不但使台灣民眾難以吞嚥,也使得中國必然呈現若干罩門。

 

例如,中國政府要倚賴網路管制,去遂行其思想檢查、高壓統治。但是這樣的網路封鎖、管制,必然產生許多不合理的貿易障礙、不公平的市場准入、強制資料在地化等缺陷,令許多民主國家十分厭惡。又如,中國堅持司法臣服於黨,就引發了香港的百萬人「送中」示威,也幾乎引起眾怒。台灣如果能夠就這些罩門努力思考分析,必然會找到一些值得切入的戰略點。

 

此外,以前在「大三角」時代美國與中國之間的利益衝突較少,但是今天美國與中國衝突的枱面化,美中直接對幹,台灣的pivotal角色自然就會出現。例如,中國製造2025計畫涵蓋的科技面非常廣泛,出現一大堆台灣在科技面可能扮演角色的利基;我們如果盤點一下,就能發現台灣pivotal切入之所在。台灣在美、中科技爭覇戰局中要站哪一邊,絕對有關鍵性的影響。

 

從韜光養晦到大國崛起

 

蘇起先生分析兩岸地緣政治,認為中國的大國崛起是韜光養晦40年,「練就一身肌肉」後的必然,與19世紀美國崛起相仿。從經貿的角度,我認為這樣的分析也簡化了些。

 

中國的改革開放始於1979年,如果從那個起算,到2019年確實是40年。但是中國改革開放一開始阻力不小,真正的全引擎啟動恐怕要從1992年鄧小平南巡講話起算。2009金融海嘯之後,中國已經信心大增,為習近平三年之後掌權的「大國崛起」鋪了心理基礎。所以嚴格來說,中國真正韜光養晦練肌肉,只有20幾年的時間。這一身肌肉是否足以與美國展開全面性「自由搏擊」,恐怕是有爭議的。美國與英國的加勒比海衝突是在1860年左右,而美國早在1853年就已經有黑船艦隊侵入日本的實力。美、西開戰,更要拖到1898年。歷史告訴我們,要挑戰霸權,實在是急不得的。

 

就經濟發展第三階段所需要的「科技創新」動力而言,中國韜光養晦顯然養得還不夠,中國對美國的挑戰,大概比理想發動時機早了十年,所以才會在中興、華為等事件後,講出「長征」那麼臥薪嘗膽的感慨。中國太過簡化21世紀的強權鬥爭,以為那只是比GDP數字、比南海填礁的面積、比航空母艦的興建;殊不知21世紀的經貿、科技面向太廣太多,在許多面向中國離美國都還有一段距離。

 

更何況,經貿事務不是海權、不是民族主義鬥爭、不是「我要取代你,我要當老大」的地緣生死搏命。經貿應該是互利互惠的雙贏,從來就不該是零和賽局。中國以黨國不分的集權體制強力補貼企業,其經濟運作模式與西方市場經濟完全扞格,卻想要在類似「中國製造2025」的這麼多產業中,靠著政府補貼「擊敗」歐美先行者。這樣的太早放棄韜光養晦、這樣的大動作崛起、這樣的多面向開戰、這樣的爭霸戰略,恐怕是個重大錯誤。也幸虧老共犯了錯,台灣才能有更多喘息的空間。

 

從leveraging改為pivoting

 

如前所述,在美/中對衝(而非三角)的局勢中,台灣只要仍然掌握相當關鍵技術,中國只要仍然以帝國強權的姿態霸凌隣居,共產黨只要繼續用種種不自由民主的方式做集權統治,我們就有執行pivotal戰略方案的切入點。推其極限,我們可以在關鍵處站邊,技巧性扭轉戰爭方向,達成對台灣最有利的結果。三角癱塌成雙邊,已成定局,台灣則必須將三角槓桿改變為關鍵扭轉。環境改變了,台灣卻仍然迷迷糊糊地抱緊二十幾年前的地緣政治概念,是昧於形勢的。

 

過去500年來,世界從來就沒有擺脫帝國強權的陰影。殖民侵略、世界大戰、冷戰對峙,台灣始終是在強權壓制之下掙扎前行。「一個中國 各自表述」在20幾年前也許是強權勢力之下的生存妥協。但既然是生存策略,當然要隨外在環境改變而調整。「三角」既已塌陷,槓桿即無所附麗。台灣不進入賽局則已,若要入局,則當然要發揮pivotal的影響力。兩隻大象打架,台灣不能只是怕被「波及」;我們是躱不掉的。但是台灣入局並非像是球賽啦啦隊那樣為一邊狂呼口號,而是要冷靜地尋找大象的罩門,全面性發揮我們的專業。

 

在美、中、台二十幾年前leveraging的賽局中,美國老大基本上想要維持局勢的穩定,老大不希望兩岸「亂套」。可是在現在pivoting賽局中,美、中雙方本身就是最大的不穩定,彼此不斷衝撞。如果美、中大和解了,在雙方默契之下,台灣就必然承受更大的中國壓力,台灣的壓力就會大增。因此就地緣政治而言,「天下大亂」避免了西太平洋「加勒比海化」,台灣得以調整其經貿戰略。貿易戰只是傳統關稅戰,但是科技戰、資訊戰、5G規格戰、2025產業結構戰,都是一波波新戰場。舉例來說,美中對峙在科技面、產業面的一個極端發展,就是若干領域出現「雙元化」(dual regimes),例如全球有部分國家融入一隻大象,其他融入另一隻大象。果真如此,台灣的產業布局,該是什麼景象?

 

以上這些戰場,一個個都是台灣的國安戰場。今天兩隻大象打架,他們的兵器複雜而多元。做為觀戰者,我們的選擇絕對不只是「選邊」或「不選邊」而已。

 

記於2019年12月30日

 

※本文摘自《牧羊人讀書筆記》(朱敬一著,印刻文學)。新書訂於5月4日出版。

 

 

【關於本書與作者】

 

朱敬一,身上掛滿總統科學獎、中央研究院最年輕院士、美國國家科學院海外院士等無數學術勲章。他是國際知名經濟學者與人口學者,卻也擔任過台灣的科技首長、駐外大使,跨足經濟、科技、外交領域;這大概是古今中外僅見的資歴涉獵。他派駐WTO大使期間 (2016-2019),適逢美中貿易與科技的激烈衝突,這又恰是朱院士經貿與科技專業所能發揮的戰場。朱大使認為,廣泛閱讀是創意外交的根本;唯有知識,才能豐厚外交官的涵養與應變能力。

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朱敬一院士擔任我國駐WTO大使三年多來,以靈巧彈性的「非典型」外交屢創新局,如「蘭花外交」、「書法外交」等,成功跨越語言藩籬,提升台灣形象。超越框架束縛的應變力和開創性,來自龐雜大量的深度閱讀,駐WTO三年期間,他讀了超過三百本書,不是僅僅翻閱,而是通透理解,並且為每本書寫下百餘字至八千字不等的書評,電傳WTO駐團所有同仁,逐步建構團隊的專業素養和戰力。


本書收錄朱敬一大使精選的25篇重磅書評,涵蓋思想、歷史、經濟、政治、貿易、生物、科技和中國研究等,涵蓄多元、雜融百家面向。閱讀不僅是知識涵養的基本功,亦是談判攻防的前置作業,全面理解書寫脈絡,回饋犀利批判,避免落入似是而非的數字陷阱或狹隘史觀的圈套,尋思因地因時因勢的應變之道。

 

關鍵字: 地緣政治 選邊 蘇起

 

 

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