【轉型正義】財產返還參考德國法 原標的優先返還給受難者及家屬

楊毅 2020年05月21日 21:00:00

攸關當年威權時期不法判決被沒收財產該如何返還,據促轉會委託政大團隊研究報告建議,未來立法可參考德國作法,政府應以原財產標的優先返還為原則,不能返還或具有重大公共利益財產,才以替補賠償方式處理。(資料照片/李智為攝)

立法院即將行使促轉會新人事同意權,攸關當年在威權時期因不法判決被沒收財產該如何返還,以還給政治受難者及家屬公道,成為政府推動轉型正義下一階段的重要課題。根據促轉會委託政大團隊進行的研究報告建議,未來立法方式可參考德國的作法,亦即在撤銷不法判決後,受難者及其家屬可向政府申請財產返還,而政府應以原財產標的優先返還為原則,不能返還或具有重大公共利益的財產,才以替補賠償方式處理。

 

針對戒嚴時期不當莫入財產,台教會日前也大力疾呼,要求儘速返還政治犯被沒收310億財產。(台教會提供)

 

 

 

 

政大研究報告建議 返還財產參考德國經驗

 

根據《上報》取得促轉會委託政大進行的「威權統治時期沒收財產處理之研究」,該研究報告建議,我國可以參考德國處理統一後東德不法沒收架構之綿密、精細且完整的立法,其中德國整體法制規劃方向,特別是「撤銷判決→返還財產→原標的優先→替補賠償」的法制理念,「這一點應該盡可能地表現在我國未來返還法制的立法內容中」。但研究也指出,考量我國時日已久,返還財產的即刻性需求並不如德國立法當時強烈,本於我國國情而妥適因應的立法方向,可能比較值得考慮。

 

針對返還財產應考量的因素,該研究報告指出,雖然立法撤銷不法判決是向未來生效,但返還財產仍然可以原物返還作為基本原則,因為整個轉型正義的法制架構,是建立在立法者從現在時點,觀察過去的司法審判結果,進而作成的立法決定,這是立法政策的實質展現,固然撤銷是從立法後向未來生效,立法上決定返還標準,仍然可以採用「回復最初沒收時的財產狀態」作為方法。換言之,撤銷不法判決之後,因為已經不再有合法正當的法律依據,讓國家保有這些財產,所以必須把財產返還給受判決人,立法裁量上,對於國家/政治受難者雙方而言,這應屬最為公平的立法裁量。

 

 

原標的返還優先原則 符合相對公平處理

 

實際上如何返還原財產標的?研究報告指出,首先,如果不採原財產標的返還優先的架構,那就表示立法上必須改採所有的返還都要先折算為價額。然而,原標的返還的方法實際上對於既有法律關係較無太大變動,只是從原屬於國庫所有之財產挪撥部分給權利人,此時不必再從國庫另外支出一大筆極大費用,特別是實際上閒置且無任何用益關係,僅所有權置於國家機關名下的不法沒收財產,國庫只需要撥出一筆無實質用益效果的土地而已,這對實踐轉型正義過程中的國庫負擔來說,顯然有比較小的負擔。如果一律優先採取替代價額賠償,例外才採用原標的返還,整體來說會加重國庫必須擔負的財務成本。

 

再者,對權利人來說,當時被不法判決所取走的財產,透過後來撤銷程序處理之後,取回原來的財產標的,這是一個完全符合實質正義的作法,同時也能符合《民法》所謂不當得利應予返還的基本法理。雖然可能會有批評認為,從實質價額的角度來看,權利人於今日取回的財產已不再與過去被沒收時的價額相同,特別是考慮經濟成長、物價升高與通貨膨脹等因素,如果採取原標的返還優先時,可能會讓「能夠取回原標的」的權利人大幅獲益,特別是精華地段的不動產。

 

但促轉會委託研究認為,的確要返還的財產應該是「沒收當時」的財產,但當財產本身的形貌沒有改變,不能僅因市場價值已經提高,就貿然認為取回原標的的權利人不當獲利,相反地,如果因為特別事件,如不動產因周邊變動而「鬧鬼」,導致其財產遠比當時低落,此時實際上也不可能還要求國家給予補償。在此意義下,原標的返還優先原則可以帶來相對公平的處理方式。

 

 

不法判決取走的財產,透過撤銷程序後取回原財產標的,完全符合實質正義;圖中為台灣戒嚴時期政治受難者關懷協會榮譽理事長蔡寬裕。(資料照片/張家銘攝)

 

 

原標的返還處置 應許權利人行使「轉換權」

 

 

至於有那些是不適宜返還財產的情況?該委託研究指出,第一類是財產標的本身已經滅失,或因法律關係變動而不再存在,例如被沒收股票,但實質上該股票所連結的公司已經解散,應直接轉為替補賠償的方式處理。第二類則是財產標的上已有重要的公共用益關係,或雖不屬於公共利益,但其屬性已經接近公共利益的私人利益關係,例如土地被不法判決沒收,但經年累月之後,土地上已經興建具有公益性的設施,而該設施的存在具有重大公共利益,或者該標的上已經有其他企業所利用,而該企業為公開上市公司或國營企業,涉及多數投資大眾利益,若非達到嚴重減損企業利益否則無法返還等情況,此時應該一律轉向替補賠償的方式處理。

 

第三類情況為涉及第三人善意取得,即權利人的財產被國家不法沒收之後,該財產又轉賣給第三人,而該第三人純屬善意而合法支付價款,取得財產標的,此時應該優先考慮保護第三人的交易活動,以第三人現狀的維護利益作為優先考量。

 

研究報告認為,如果不具有以上三種情況時,原則上可以進行原標的返還方式處理,但除了以上情況外,考量權利人可能對於取回原財產標的沒有任何事實上利益,因此在法制設計上,應該許可權利人可以行使轉換權,亦即,符合原標的返還方式的權利人,可以自行決定要採取原標的返還,或是轉而採取替補賠償方式以實現自己的權利。

 

促轉會委託研究認為,返還的財產應「沒收當時」財產,且符合原標的返還方式的權利人,應可自行決定要採取原標的返還,或轉而採取替補賠償方式以實現自己的權利。圖為示意圖。(取自促轉會臉書)

 

 

 

 

返還財產應設中央行政權下 或設基金「專款專用」

 

在返還財產的管制架構上,委託研究指出,由於撤銷判決並非採用司法程序,考量撤銷判決之後的財產返還流程及細節較為瑣碎,且主要法律效果已經確定,原則上應該採取行政流程機制解決即可,由政治受難者本人或其家族長輩的不法判決被撤銷之後,檢具相關文件向主管機關申請返還當時被沒收的財產,完成申請程序後,即正式進入返還財產的法律規範流程。

 

對於主管機關該由誰負責?委託研究則提出3項具體建議,包括行政院自己成立任務性質編組的委員會,並以行政院名義作出決定;或由內政部主管負責相關返還事務;或可延長促轉會的工作期限並於完成返還事務後再予解編,但大致上應設立於中央行政權之下,且可以考慮設立基金,由政府預算提撥一定金額至基金中,專款專用。

 

 

返還程序三階段:調解→裁決→爭訟

 

至於具體返還程序則可分三階段,在權利人備齊相關文件,包括撤銷不法判決、請求返還的財產標的及該標的與不法判決關聯性的證明,完成申請程序後,即啟動返還財產程序。之後,正式進入第一階段的「調解階段」,由主管機關與權利人協商如何返還財產或替補賠償;如果雙方無法透過協商達成合意,主管機關應於第二階段的「裁決階段」中,作出「是否符合返還要件」、「是否原標的返還」、「原標的返還之權利人相應負擔」、「是否改為替補賠償」及「替補賠償金額」等決定,權利人就主管機關作成的決定,則可以決定接受或進行第三階段的「爭訟程序」,經過行政訴願機制後,再進入行政法院處理。

 

 

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