張佑宗專欄:有強國會才有強民主

張佑宗 2016年12月16日 07:00:00

蘇嘉全出任立法院長以來,很多人質疑他對立法院掌控能力不足,缺乏政治細膩度,沒有展現出國會議長的高度。(攝影:李昆翰)

民主政治要求當權者必須向人民負責,落實這項任務的就是國會。透過預算審查、監督(彈劾)政府、制訂法律與調查權,強迫行政權向國會負責。最近幾個月發生三個非常特別的案例,2016年8月31日巴西參議院通過對總統羅塞夫(Dilma Rousseff)的彈劾,由副總統特梅爾(Michel Temer)接替總統。美國參、眾兩院分別於今年5月及9月通過《制裁恐怖主義資助者法案》(JASTA),允許911恐攻罹難者家屬控告沙烏地阿拉伯政府支持恐攻者。歐巴馬隨即否決該法案。在9月28日國會以壓倒性票數推翻總統的否決,參院是97比1,眾院是348比77。歐巴馬從2008年上任至今共動用12次總統否決權,這是首次被國會推翻(國會兩院需要超過2/3多數才能推翻)。南韓總統朴槿惠深陷「親信門」事件,12月9日遭國會彈劾並立刻停職,等候憲法法院做出最終判決,並由總理黃教安代掌總統職權。

 

台灣立法院的表現如何?單就預算審查來說,立法院本會期法定會期即將結束,不僅明年度中央政府總預算還未通過(至今仍躺在委員會),就連今年度國營事業單位的預算也仍在審議中,蘇嘉全在12月13日召集朝野協商國營事業預算案,仍無法順利解決問題。立法怠惰、僵局或不作為,自然影響人民對立法院的觀感。依據朱雲漢院士主持的「亞洲民主動態調查」(Asian Barometer Survey)計畫,2001年時只有23%的民眾對立法院表示信任,2006年下降至21.7%,2010年時再下降至20.9%,到2014年底時只剩18%,調查結果顯示台灣民眾對立法院的信任越來越差。

 

基於社會普遍對立法院的不滿,第九屆立法院開議之初朝野黨團就把國會改革列為主要修法項目之一。很快在2016年11月25日立法院三讀修正通過立法院組織法部分條文,正式將立法院正副院長不得擔任政黨職務入法,明訂立法院正副院長應本公平中立原則行使職權,維持立法院秩序,處理議事。然而,這樣的修法方向對嗎?符合世界民主潮流嗎?沒有其他更重要問題需要改革嗎?

 

國會議長中立化不是民主潮流

 

英國下議院的議長由國會議員推選,慣例上是終身職(各政黨在其所在選區不推薦候選人),雖不必退黨,但不參與政黨活動,主持會議採取中立原則(political impartial)。但立法委員忽略掉,這並不是民主國家的潮流,英國採用這種制度有其歷史淵源與道理。英國是典型議會內閣制國家(行政與立法合一),由議會多數黨組閣,反對黨監督政府運作。法案經一讀後,直接進入二讀,此時執政黨和反對黨公開進行辯論,議長的職責是維持議會內的秩序,以及公平指派議員發言,有時爭吵激烈還會奉茶降溫。議會的領袖不是議長,而是執政黨的黨魁(及內閣),以及反對黨的黨魁(及影子內閣),議長就像一位中立裁判,讓辯論賽公平舉行。

 

美國則不同,19世紀末到與20世紀初期,眾議院議長的權力逐漸增長,在1890年共和黨籍議長Thomas B. Reed的任期中,大家取其綽號為「瑞德沙皇」,可見議長權力之大。參議院領導組織於1910年成立,Henry C. Lodge與Jihn W. Kern各自成為共和黨與民主黨的非正式領袖。民主黨在1925年指派Oscar Underwood為其正式領導人,共和黨跟著委任Charles Curtis(參議院的議長由副總統兼任),之後美國參眾兩院的領導結構逐漸完整。

 

為什麼美國的發展和英國不同?美國憲法基於三權分立原則,國會權力高過總統(承襲英國國會主權至上原則),沒有國會同意總統什麼事都不能做。但國會議員超過上百位(參議員100名,眾議員435名),為有效抗衡總統權力,國會需要有自己的領袖來領導國會的運作,眾議院議長和參議院多數黨領袖權力增強是自然發展的結果。一味強調國會議長中立化,好像是站在民主潮流之上,根本是不了解西方國家不同憲政制度的發展,架空立法院院長權力反而產生群龍無首的亂象,立法院將來如何抗衡行政權?立法委員只想到不同黨派之競爭,沒有意識到行政權與立法權應該抗衡的問題。

 

黨團協商架空委員會功能

 

立法院最大的問題在黨團協商。蘇嘉全出任立法院長以來,很多人質疑他對立法院掌控能力不足,缺乏政治細膩度,沒有展現出國會議長的高度。蘇嘉全辦公室回應他支持委員會中心主義(the committee autonomy prospective),尊重委員會層級相關法案的審議與協商。然而,事實並不是如此發展。

 

美國是委員會中心主義的典範,各種委員會(或更下一層的小組委員會)有廣泛且自主的權限,整個審查過程中委員會是最重要的階段,充分掌握擱置與否及修正的權力,經過委員會審查通過的法案,院會通常都會尊重順利通過(90%以上的法案在委員會審查時被擋掉)。

 

英國是典型的院會中心主義 (the chamber dominated prospective),以全體議員出席議會討論、表決為常態,國會主要機能由院會為中心運作。院會底下的委員會性質,是院會的預備審查機關,權限受到限制,委員會本身沒有固定的權限,僅受院會委託的議案才有審查之權限。依照立法院職權行使法的規定,法案審查重心應該在委員會,但事實是在黨團協商。通常法案經院會一讀後送交委員會審查,但很快就被委員會送出,並不是委員會審畢送到院會二讀,而是委員會決議交付黨團協商不進行實質討論,委員會最主要功能轉變為質詢而非審查法案,這是委員會的怠惰、失職,需要被徹底檢討才對。

 

自第三屆立法委員起,為舒緩嚴重的朝野對立,經院長劉松藩要求,法案經委員會審查後,送交二讀前,都必須經過黨團協商。1997年後,第三屆立委結束前通過「國會改革五法」,黨團地位正適合法化。2002年進行第二次國會改革,規定委員會有權決定是否要將法案送交黨團協商或直接進入二讀。黨團協商已經取代委員會重要功能,如果不取消黨團協商制度,要如何落實委員會中心主義?

 

有強國會才有強民主

 

2006年前美國加州柏克萊大學政治系教授M. Steven Fish,依據32項指標建構國會權力指數(parliamentary power Index),他的跨國研究發現「有強國會才有強民主」。台灣民主要能繼續深化,必須強化國會的功能。否則,未來如果發生重大政治危機,如何讓我們放心交付給國會解決?

 

 

【上報徵稿】

上報歡迎各界投書,來稿請寄editor@upmedia.mg,並請附上真實姓名、聯絡方式與職業身份簡介。

 

一起加入Line好友(ID:@upmedia),或點網https://line.me/ti/p/%40zsq4746x



回頂端