黎蝸籐專欄:阻止台灣軍方包機進入東沙島的國際法爭議

黎蝸籐 2020年10月16日 08:00:00

台灣軍方包機被拒飛入東沙島,不是一個小問題,如果這種事成爲慣例,那麽台灣就很難確保以後能和東沙島保持通暢的聯係。(取自維基百科)

10月15日,台灣立榮航空的B7-9051次軍方包機,從高雄到屬於台灣管轄的東沙島途中,被香港的飛行情報區拒絕進入,不得不返航高雄。從台灣小港機場到東沙島,每周固定一班往返包機,從事補充人員和物資的工作。以往,包機到東沙島從未受阻攔。這次被香港飛行情報區拒絕進入乃史無前例。

 

根據香港的説法,東沙島屬於香港的飛行情報區,所以香港有權管制,拒絕台灣飛機進入。此説在國際法上頗有爭議。

 

首先,東沙島確實位於香港的飛行情報區内。但飛行情報區只是國際民航組織(ICAO)所劃分的國際民航空域。ICAO做出這樣的劃分,只是爲了區分各國家在該區的航管及航空情報服務的責任,唯一的目的是令國際民航飛行更安全。

 

飛行情報區的劃分並不完全按照國界線,一個飛行情報區中,可以包括某國自己的領空、公海上空、甚至其他國家的領空。如此劃分的很大考慮因素是爲了「方便起見」。沒有除民航航空之外的附加意義。

 

比如,臺北飛行情報區就包括日本的琉球群島的一部分。菲律賓的飛行情報區,也包括了中國宣稱是自己的黃岩島和南沙群島的一部分。美國的飛行情報區更不得了,整個東北太平洋都是美國管。

 

不是某國的「領空」

 

總而言之,它既不是某國的「領空」,也不是某國的飛行管制區,也不是某國的航空識別區,完全是民事上的設置。不能因爲某空域屬於某國的飛行情報區,某國就對此空域行使「過分」的權力。

 

立榮航空軍方包機飛越的既不是某國的「領空」,也不是某國的飛行管制區,也不是某國的航空識別區,完全是民事上的設置。(作者提供)

 

其次,在國際法中,一國領空是該國的主權,而公海上方的空域則是全人類的共同財產。各國有在公海自由航行的權利,飛機也有在公海上方的自由飛行的權利。ICAO組織劃分了飛行情報區,又規定了在某地飛行情報區内飛行的民航需要接受該主管地的管制,這是各締約國讓渡出這部分的權利。

 

中華民國在1971年後退出ICAO,此後數次被ICAO大會拒之門外。在法律上,並不需要遵守ICAO的規則。當然,台灣一直積極配合ICAO,務實地自覺遵守ICAO定下來的規則。但這是一種自願行爲,而不構成必須遵守的義務。

 

換言之,台灣對其領土上空的飛行管制的主權並未讓渡出去,對公海上方的自由飛行權利也未讓渡。因此嚴格而言,香港對香港飛行情報區的管制,對台灣飛機沒有法律效力。

 

香港可以用「台灣是中國一部分,所以中國是ICAO,等於台灣也是ICAO」為自己的行爲辯護。這種説法不但不符合現實,也在法理上貶低了台灣的地位。

 

再次,更大的爭議在於,正因爲飛行情報區只是應用在民航界的民事規則,它無法應用在非民航的領域,而軍方包機並不是民航機。換言之,即便締約國讓渡出相關民航事務權利,但沒有讓渡出非民航事務的權利。

 

雖然軍方租借了民航機作軍事運輸用途,但從租借一刻開始到歸還一刻,該「民航機」已暫時地脫離了「民航機」的身份,成爲「軍用機」。

 

這種情況,就好像一個國家徵用了民用船隻運送士兵,從徵用一刻開始,這艘船隻就不再是「民用船」而是軍用船。

 

日本擊沉高升號符合國際法

 

在甲午戰爭中有一案例。當時滿清國租借了英國的商用船隻「高升號」,運送清國士兵到朝鮮作戰。日本襲擊了該船隻,船隻沉沒,大批清國士兵和一些英國船員死亡。事後,英國一開始很生氣,要找日本人算帳。但日本人搬出國際法,最後英國人也不得不承認「日本擊沉高升號符合國際法」,不譴責日本。要知道,英國人玩法律是出名地精,維護本國利益又出名地重視,一個「亞羅號事件」就(部分地)引發了第二次鴉片戰爭。如果日本不是理直氣壯,英國豈肯善罷甘休。

 

事實上,中國自己也不承認其他國家在他們的飛行情報區中行使「過分」的權力。

 

2016年,中國高調用兩架民航機(分別屬於南航和海航)運載非軍方人士到中國建造的南海人工島上。這個人工島處於越南胡志明市的飛行情報區,該行程事先並沒有通知越南,該民航機也沒有接受胡志明市飛行情報區的管制。

 

越南方面提出抗議,認爲民航機進入越南的飛行情報區,應該遵守ICAO的規則。中國則駁斥了越南,認爲越南無法管轄中國的民航機在「中國領土上」的活動,即便民航進入了越南管理的飛行情報區。

 

這個事件中,中國所用的飛機是民航機,而不是「軍方徵用的民航機」,在宣傳上,也是按「首次民航試飛」的方式宣傳。

 

如果作爲ICAO的正式成員,連正規的民航機都不需要受越南胡志明市的飛行情報區的管制,那麽應用相同邏輯,即便東沙島位於香港的飛行情報區内,對並非ICAO正式成員的台灣的軍方包機,香港又有什麽權力管制呢?

 

毫無疑問位於公海上空

 

最後,根據台灣民航局人員推測,香港拒絕飛機進入的原因,可能是中國軍隊在附近海域進行軍演。從目前的消息不能肯定其真確性。

 

根據報導,台灣飛機在進入香港飛行情報區時,即臺北和香港飛行情報區的交界點上被拒絕進入。從上圖可知,這個點在東沙島的領海線和毗連區線之外。因此,即便中國認爲「東沙島是中國領土」,該點也毫無疑問位於公海上空。

 

在某地區進行軍演而暫時封鎖空域和海域,這本身並非沒有先例。但根據國際慣例,如果要因此封鎖海域和空域,必須事先宣告。

 

即便在自己領海中進行軍事演習也應該公告,但在領海中怎麽做,外人不太好管。可是到了公海,如果有軍事演習卻不事先公佈,就違反了國際法義務。

 

這樣的邏輯是,公海的海空域是全人類的共同財產,各國都能自由航行(飛行),因此應該預期,任何時候都有各國的船隻和飛機在任何公海地區活動。如果不事先通知,就很可能誤傷無辜的如何國家的船機。

 

從台灣官方的反應看,也參考此前的新聞,顯然都不知曉當地有軍事演習。可見,若「軍事演習」屬實,那麽中國沒有事先公佈。

 

可見,如果台灣飛機確實因爲「軍事演習」而被拒進入,即便認爲香港「出於好意防止傷亡」,在公海中進行這種可能會導致第三方無辜傷亡的軍事演習,又沒有預先公佈,中國方面同樣涉嫌違反國際慣例。

 

台灣軍方包機被拒飛入東沙島,不是一個小問題。如果這種事成爲慣例,那麽台灣就很難確保以後能和東沙島保持通暢的聯係。中國從而得以把東沙島和台灣切割開來。如上所述,中國還可以用「台灣服從香港的管制」,在國際法上矮化台灣的地位,論證這是北京管轄了台灣的先例。東沙島雖然沒有太大的軍事價值,但在地理上(和國際法上)是台灣和南海太平島的聯係所在。失去東沙島,就會影響台灣在南海太平島上的領土主張。此外,東沙島的安全也和台灣的安全息息相關。最近屢屢傳出中國要奪取東沙島的消息。這些消息或真或假,但都説明了,奪取東沙島就是中國積極準備武統台灣的第一步。加上這個秘而不宣的「軍事演習」如果是真的,中國軍方的動向就很值得留意了。

 

※作者為旅美學者

 

 

 

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