雖然2022年九合⼀選戰尚未開打，萊豬公投已成為各界長期爭論的政策議題，其媒體焦點勝過選戰本⾝。因為疫情關係，公投⾃8⽉延⾄12⽉舉辦，⽽公投結果將決定台灣對於美⽜美豬進⼝是否鬆綁，進⽽影響到台美⾃由貿易協定（FTA）的研議。

台灣曾經利⽤公投來決定外交事務，但是隨著公⺠投票法⾨檻調降，全國公投對國家外交產⽣的諸多牽制反⽽逐漸提升。為了保護重⼤外交利益考量，台灣政府應該考慮是否再進⼀步修正公投法條⽂。

當初在2003年制定《公⺠投票法》的初衷是為求台灣⺠眾能直接參與⺠主政治，但因為⾨檻極⾼（總統副總統選舉⼈總數5/1000、連署⾨檻5％、選舉⼈總數1/2），沒有任何提案通過第⼀階段，故被外界批評公投形同虛設。

經過2017年及2019年修訂，連署⾨檻降⾄1.5％，選舉⼈總數也降到1/4，投票年齡限制也下放到18歲，讓更多⺠眾參與公投。

全國公⺠投票的適⽤事項有三：法律之複決、立法原則之創制、重⼤政策之創制或複決。因為外交政策通常是由政策提案或倡議所發起，並非立法制定，筆者認為外交政策公投案落入「重⼤政策之創制或複決」的範疇。儘管所有通過的公投提案都將產⽣⼀定的法律效果，台灣法學專家表⽰，政府對於某些已通過的議案可以選擇不去執⾏，畢竟唯有牽扯到實際修法的公投案才有法律拘束⼒。

對於重⼤政策相關的修正案，公投法第30條規定，「應由總統或權責機關為實現該公⺠投票案內容之必要處置」。呂秋遠律師提到，如果政府沒有對公投通過的提案提出因應政策，頂多只有政治責任，沒有法律責任，因此呂秋遠將2018公投比擬為耗資15億的⼤型⺠意調查。

台灣在2004、2008、2018 舉辦過公投，其中提案包含核電和同婚等社會議題，但最受爭議的議案均關乎外交軍事等國家議題。前陳⽔扁總統執政期間，曾經提案購置反⾶彈裝備，以強化台灣⾃我防衛能⼒之公投。當時北京政府聞之震怒，認為台灣⾸次⽤公投宣⽰主權，並警告台灣說這種公投將會觸發戰事。

時任美國總統⼩布希（George W. Bush）正專注於反恐戰爭，不希望此時捲入台海衝突，故要求陳⽔扁切勿改變台海現狀。軍備加購的公投案最終因為選舉⼈總數只達到 45％⽽失敗，但所有票數中有 93％⽀持強化台灣⾃我防衛能⼒。

2008年台灣入聯公⺠投票中，⺠進黨提案以「台灣」名義加入聯合國，俗稱「入聯公投」，國⺠黨則提案⽤「中華⺠國、台灣或其他有助於成功並兼顧尊嚴」的名義參與國際組織，俗稱「返聯公投」，不過因為選舉⼈總數只佔三成，都未能成功通過。雖然兩版本都未能達到⾨檻，入聯公投的贊成票數達到94％，返聯公投的贊成票數則為 87％，意味著台灣⺠眾對入聯申請名稱意⾒分歧。

2018年的公投包含東京奧運正名運動、開放福島食品進⼝，比起先前公投提案較爲保守，但仍對外交⼗分重要。中國對於東奧正名公投⼗分不滿，威脅說⼀旦更改「中華台北」的名稱，要讓台灣失去奧運參賽資格。中國也對東亞奧林匹克委員會協會（簡稱東亞奧協）施壓，臨時取消台中市對東亞青年運動會的主辦權，枉費了台灣中央與地⽅政府投入數⼗年的資⾦和努⼒。

當公投結果決定不開放福島食品進⼝，時任駐台代表沼⽥幹夫對此深感遺憾，評論道「台⽇之間的友好情誼與經濟合作被政治操作破壞」。⽇本甚⾄考慮向世貿組織提出申訴，暗⽰台灣⺠眾其實沒有瞭解到，在國內過關的公投議案也可能違反國際法，不是⾃⼰說了算。

如今，各黨派和媒體對2021年全國公投議論紛紛，準備動員影響公投選情。今年的提案包含是否同意政府應全⾯禁⽌進⼝含有萊克多巴胺的豬⽜⾁。原本美豬美⽜進⼝禁令被解讀為台美FTA的絆腳⽯，因此蔡英⽂政府在2020開始鬆綁進⼝限制，但台灣各界對其作法仍有分歧。綠營認為開放進⼝會促成台美關係深化，但藍營主張開放進⼝將危害食品安全，因此發動公投反制。以公投來綁架外交恐怕不利於台灣的國家發展。

若最後公投決議禁⽌進⼝美國⾁品，台美在短期之內可能無法簽定⾃由貿易協定，但無視公投結果並執意開放美國豬⽜⾁的話，執政黨則必須⾯臨極⼤的政治責任。不過話說回來，台灣官員也可以利⽤公投結果向美國說明，即便台⽅想要開放美國⾁品限制，台灣⺠眾終究無法接受進⼝美豬⽜，對進⼝鬆綁毫無妥協的餘地。

台灣應考慮修正公投法，防⽌外交相關提案受到⼤量政治炒作。⾼雲地利⼤學公投專家⾺特・克沃特魯普（Matt Qvortrup）曾指出，「若要成功實現直接⺠主，則必須有效控制議案的數⽬和種類。」換⽽⾔之，外交政策可能不應該落入全⺠⺠主的範圍之內。國與國之間的外交關係須歷經數年的培養，任何⾏為舉⽌將產⽣外交與軍事壓⼒，尤其是改變台海現狀或實⾏進⼝限制等敏感議題。台灣政府應該要仔細考量是否要把⾄關重⼤的外交政策交給容易炒作卻擁有法律效果的「⼤型⺠調」全權決定。

如果台灣政府不能防⽌重⼤外交政策列入公投提案，則必須考慮提⾼公投⾨檻，以確保公投決議案確實擁有幾乎全台灣的⺠意⽀持。依照⽬前公投法規定，只要全國有13％的選⺠出來投票，就可以左右台美之間的貿易談判。2003年修訂的公投法中，⾄少要有26％的選⺠投⽀持票才能成功通過公投。如此做法並不是要破壞直接⺠主，⽽是為了確認全體⺠眾對於提案議題有明確的⺠意指標。

英國脫歐公投案裡，選⺠投票率⾼達72％。未過公投⾨檻並不⼀定意味著直接⺠主受到侵害，⽽是單純⺠眾對議案較無急切的想法，不⼀定要在此時此刻⾺上為重⼤政策下決定。是否持續⽤公投來決定外交政策發展，台灣政府宜三思。

今年公投提案包括⾼度敏感的美豬⽜⾁進⼝，⽽因為這些議案對於台灣在全球經濟與戰略地位有莫⼤影響，政府必須考慮是否應該繼續以公投結果決定政策導向。

※本文摘自Global Taiwan Institute 全球台灣研究中⼼／原標題：台灣的外交政策或許不應該由公投全權決定／作者為美國約翰霍普⾦斯⾼級國際研究學院碩⼠⽣，並曾任2021年春季GTI實習⽣。