從住者有其屋走向社會住宅的陷阱

林健正 2024年07月08日 07:00:00
台灣高房價的癥結在於市場機制失靈,政府又沒有足夠的存量,不具備定義房價或房租的能力。(攝影:王侑聖)

台灣高房價的癥結在於市場機制失靈,政府又沒有足夠的存量,不具備定義房價或房租的能力。(攝影:王侑聖)

台灣從1950年代開始,推動「耕者有其田」與「住者有其屋」,這樣的政策係基於三民主義思想的指導原則,孫中山在100年前民生主義第一講指出,「民生主義就是社會主義,又名共產主義,即是大同主義」。因此「耕者有其田」與「住者有其屋」被視為在實踐社會主義的理想。

 

在1955年,「行政院國民住宅興建委員會」開始運作,主要任務在於興建中央新村及中央行政機關公務員的住宅問題。在兩年後(1957年),為推廣興建國民住宅,行政院頒訂「興建國民住宅貸款條例」,並將國宅的興建業務下放至省政府及各縣市政府,此條例執行18年,至1975年為止,總共興建約12.5萬戶各式的所謂「國民住宅」。

 

國宅政策未竟全功

 

在1975年,政府訂頒「國民住宅條例」,國民住宅的定義為「由政府機關興建,用以出售或出租與軍、公、教人員家庭之住宅。」因此,國民住宅包括但不限於軍公教輔建住宅。而廣義的出租國民住宅應包括各機關學校、國營事業員工宿舍及國防部眷村的宿舍,依今天的觀點視之,這些公家的宿舍是用以照顧特定對象而非以全民為受益對象的「類社會住宅」。

 

1982年立法院修正《國民住宅條例》,重新將國民住宅重新定義為「由政府計劃興建,用以出售、出租或貸款自建供收入較低家庭居住之住宅」,增列項目包括獎勵民間興建國民住宅,或者由人民自行購置自用住宅,向金融機構貸款,且由政府補貼部分貸款利息之住宅。

 

此後政府規劃興建的國民住宅以供出售為主,出租為輔,同時政府補助房貸利息,輔助人民自購住宅,其目的在於落實「住者有其屋」的住宅政策。過去三民主義屬於高中的課程,國父思想列大一必修課程,那一年代的青年學生都被灌輸「住者有其屋」的住宅政策。

 

1990年代,國民住宅滯銷,癥結在於申購條件限制過於嚴格(限中低收入家庭),設計及施工品質不如市場上的商品住宅。(取自Google Maps)

 

在1989年,台灣的住宅市場供應不足,導致房價飆漲,掀起無殼蝸牛運動,抗議群眾夜宿忠孝東路,行政院決定擴大興建國民住宅,並開發淡海及橋頭新市鎮,提高住宅的供給。李登輝總統指示台糖配合興建6萬元/坪的勞工住宅,現在以想當然爾的觀念,那樣的勞工住宅應該非常搶手才對,事實上當時台糖配合政策興建的平價勞工住宅的銷售情況並不理想。

 

國民住宅的售價反映建造成本,對市場上的商品住宅造成制衡的作用。到1990年代,國民住宅滯銷,癥結在於申購條件限制過於嚴格(限中低收入家庭),設計及施工品質不如市場上的商品住宅,商品住宅與國民住宅價差有限,沒有資格的限制,也不必排隊等候,許多購屋者因而選擇購買商品住宅。

 

基於國宅滯銷的經驗,再加上新自由主義思潮的崛起,我國政府於1999年底決定停止興辦國民住宅,從此商品住宅失去國民住宅的制衡,房價像是脫韁的野馬,在草原上奔馳,而政府打房像是拔掉大牙的老虎,在2010年代以後,房價蠢蠢欲動,累積上漲的能量,造成很大的民怨,對政府形成很大的壓力。

 

國宅政策劃大餅

 

從1976年至1999年期間,政府曾規劃要興建至少114萬戶的國民住宅,相關計畫洋洋灑灑,列舉如下:(1)1975年「國民住宅六年興建計畫」(1976-1981),規劃由政府直接興建國民住宅約10.5萬戶;(2)1979年國民住宅興建計畫納入「十二大建設」中,擴大為「十年國宅計劃」(1980-1989年),規劃由政府直接興建國民住宅60萬戶;(3)1982年第一期「四年國宅計畫」(1982-1985),規劃由國家直接興建國民住宅10萬戶,民間興建14萬戶,兩者合計24萬戶;(4)1991年「國建六年計劃」(1990-1996),由內政部推動淡海新市鎮與橋頭新市鎮,規劃由政府直接興建國民住宅20萬戶。

 

然而,政策執行不力,加上土地取得困難,實際上完成者僅約18萬戶,計畫與執行之間落差相當的懸殊。相形之下,迄今新加坡在1959年脫離英國統治後,興建超過100萬戶的公共組屋,瑞典政府在1965-1975年期間完成興建100萬戶的公共住宅,在冷戰時期的西德政府興建超過1,000萬戶的社會住宅。台灣的國民住宅規模與新加坡的組屋、德國的社會住宅與瑞典的公共住宅數量上相比,簡直是天壤之別。

 

住宅政策髮夾彎

 

鑒於台灣的房價太高,年輕人買不起,於是政府參考新加坡、香港、英國與德國的經驗,興建只租不售的社會住宅,自2011年「住宅法」通過後,社會住宅開始上路,由於起步晚,規模遠遠落後先進國家,為照顧年輕人及經濟或社會弱勢者,社會住宅確有其社會安全上的必要,然而經驗顯示政府興建只租不售的社會住宅並無助房價的調控。

 

從2012年起,我國政府數度修訂「平均地權條例」,試圖遏止房市投機,厲行實價登錄、房地合一稅,並納入管理預售屋、限制換約轉售,解約申報須登錄,重罰炒作行為,建立檢舉獎金制度,管制私法人購屋售屋等諸多措施,然而事後均證明打房政策總是雷聲大雨點小,並無助於政策目的之達成。

 

鑒於台灣的高房價引起年輕人的抱怨,於是政府更推出「青年安心成家購屋優惠貸款」升級方案上路,由政府補貼貸款利息,給予5年償還本金的寬限期,延長貸款期限為40年等,這項政策頗受年輕人的歡迎,滿足年輕人購屋的願望。根據財政部統計資料顯示,自2023年8月上路至今年5月止,新青安房貸累計撥貸57,980件、撥貸金額達4,281.3億元。為房市帶來了一波新的買氣,房價仍然狂飆不已。

 

公共組屋的典範

 

新加坡從1965年獨立建國迄今,人民行動黨長期執政至今,人民行動黨是信仰社會主義的政黨,卻厲行的國家資本主義。在中國改革開放初期,李光耀曾經告訴鄧小平,中國的改革開放要利用資本主義的手段,才能達成社會主義的理想。

 

新加坡前總理李光耀認為,房屋所有權普及化可以讓每一位公民與國家利害相連,也能讓華人、印度人和馬來人等3大族群關係更加緊密。新加坡政府以配額制度,確保每個組屋區的人口比例能夠反映新加坡人口的組成,避免形成種族的隔離。

 

新加坡的公共組屋。(圖片摘自維基百科)

 

台灣在推動社會住宅時,許多人以新加坡的組屋與英國社會住宅為師,讓人產生大多數的新加坡人與英國人租房不買房的錯覺。然而,新加坡一向擁有規劃良善的「居者有其屋」政策,提供可負擔得起住房,幾乎所有的新加坡人在退休前,都會擁有自己的住房。新加坡的常住人口為563.87萬人,其中347.2萬人(61.6%)屬於本國公民,新加坡公民的自用住宅率超過90%,成為政府住宅政策的典範。

 

在另外一方面,香港公共住宅以出租為主,「居者有其屋計畫」為輔,依據在線資料庫Numbeo所提供的2021年全球主要城市之房價與家戶所得比,香港為45.71高居全球第三,有人將香港的房屋政策判定為完全失敗,並主張以新加坡為師,香港政府亦試圖見賢思齊,推行「以置業為主導」的房屋政策,並宣稱「某程度上是走新加坡模式」。

 

在1980年代初期,英國的社會住宅數量到達700萬戶的高峰,在保守黨柴契爾夫人首相執政時,鑒於國營社會住宅制度的僵化,而開始推動right to buy與help to buy的住宅政策,將部分的社會住宅去公有化,甚至進一步衍生出後來的buy to lent政策。截至最近的數據顯示,英國的住宅自有率約65%,剩下約400萬戶的社會住宅,主要由政府和住房協會負責管理和營運,為低收入家庭、老年人、殘障人士與其他有特殊住房需求的人士提供出租住房。

 

組屋落實行動方案

 

從1960年以後,新加坡政府使用公有土地,依照人民各種不同層次的需求,興建大量的組屋,再以優惠價格出售或出租給一般人民,出售對象為首次購買住宅的人。組屋讓購屋者享有安定的生活,長期穩定的住房成本,通過支付房貸而擁有房產,並且隨著時間的推移,享有房產可能會的增值,而免受通膨的影響。

 

當組屋使用一段時間後,不再使用或者需要換房時,原屋主可以轉售給其他符合條件的購買者,雖然房產有長期上漲的趨勢,但每一套組屋擁有99年的使用權,到期後必須歸還給政府,轉售價格會受到剩餘使用年限的影響,若再以轉售所得購置新組屋,就可以再擁有新組屋99年的使用權。

 

新組屋只有新加坡公民才可以申請購買,須符合年滿21歲、2人以上的小家庭和月收入約台幣18萬元以下等條件。單身未婚者,則要年滿35歲,且只能購買二房式靈活單位,且不能位於成熟組屋區。根據以上的條件規定,幾乎80%以上的新加坡公民都有資格買組屋。

 

舊組屋轉售沒有以上類似的條件限制,只要是新加坡公民和永久居民就能購買。近一、二十年來,大量湧入新加坡的移民持續擴大舊組屋的需求,帶動舊組屋價格的大幅攀升。從2007年起,為減少換屋套利的投機行為,新組屋的售價參考二手舊組屋的市價,反映部分的市場行情,以致於新組屋的售價水漲船高。

 

新加坡組屋只能「自住」不能出租或做為其他用途,屋主擁有及實際居住至少滿5年才能轉售給符合購買組屋資格條件的人。若未滿5年出售者,只能由政府照價收回。同時,1個家庭只能擁有1套組屋,如果要購買新組屋,就必須退出舊組屋,以防止有人為囤房與炒作的投機行為。

 

新加坡的組屋租售並行,也可以先租兩年再買,租賃期間繳的租金可以折抵部分的房價,算是購屋的頭期款。新加坡政府對低收入家庭提供購買組屋的津貼,最高有相當新台幣約400萬元以上的補助。

 

在新加坡,結婚生子的年輕人有優先承購或承租組屋的權利,組屋的房價大約比商品住宅便宜很多,大約是市價的40%~60%之間,同時提供優惠補助、貸款及利率,這樣的住宅政策實質鼓勵年輕人結婚生子。

 

公積金與房產稅

 

新加坡政府成立中央公積金制度(CPF),透過強制儲蓄手段,每月薪資須扣除20%繳交至公積金帳戶,雇主配合提撥17%,政府未有相對提撥的負擔,公積金可用於購買自用住宅、支付醫療保險。任何人要買自用住宅,即可以個人的公積金支付購屋的20%頭期款,剩餘的80%房屋價款,以中央公積金的貸款支付,再分期按本息攤還。

 

新加坡組屋的價格有長期上漲的趨勢,影響房價的因素包括市場供需、地方建設、經濟發展以及房屋的使用剩餘期限。市場上的商品住宅通常擁有永久產權,相對比較豪華,價格也比較高。近年來新加坡飽受房價上漲之苦,政府也祭出打房政策,提高買房的印花稅。

 

新加坡組屋只能「自住」不能出租或做為其他用途,屋主擁有及實際居住至少滿5年才能轉售給符合購買組屋資格條件的人。(美聯社)

 

新加坡的房屋每年繳付房產稅,從2010年起新加坡政府推行房產稅改革,以房屋年值(annual values,簡稱AV)為基準,採取累進稅率,訂有免稅額,所謂房屋年值並不是房價,而是該房屋的評定年租金,減去家具、裝修以及維護費用的估計值。

 

稅務機構通常會保守低估組屋的年值,以減輕組屋居民的房產稅壓力。住在一房或二房式組屋的中低收入家庭受益於免稅額,通常不需要繳付房產稅,而非自用的豪宅則被課以懲罰性的重稅,扮演了羅賓漢式劫富濟貧的角色。

 

迄今在新加坡,約90%的公民擁有自有住宅,約80%的公民住在政府興建的組屋。新加坡政府興建住宅比例以及自有住宅比例,兩項重要指標均高居全球之冠,即便是共產國家,恐怕也沒有這麼高的比例。

 

買房養老安享退休生活

 

新加坡的住宅政策兼具「住者有其屋」與「買房養老」的政策目標,組屋已不是單純的生活基本需求,而是具有社會安全保障的功能,前者提供年輕人負擔得起的住宅,後者作為老年人退休生活的保障,因此房價必須維持平穩,足以抵抗通貨膨脹。政府的住宅政策通常要在兩個政策目標之間取得平衡。

 

新加坡組屋使用權訂有99年的期限,在期限屆滿後,房屋必須歸還政府,因此組屋愈接近房契到期之日,它的價值就會遞減,最終殘值歸於零。依規定,當組屋剩餘時間不足30年時,購屋者不准動用公積金支付房屋價款,當剩餘時間不足20年時,就不再提供房屋貸款。

 

在高齡組屋剩餘時間至少仍剩餘20年時,屋主可以通過「屋契回購計畫」,將組屋賣回給政府。然而,近來有些買家願出高價購入高齡組屋,其目的在於進行一場賭注的遊戲,預期這些高齡組屋被納入「選擇性整體重建計畫」時,能夠領取相對優厚的補償金。由此可見,新加坡組屋政策具有完整的配套措施,以實踐「住者有其屋」與「買房養老」的政策目標。

 

空間規劃設計

 

新加坡政府鼓勵三代同堂,因此組屋並非全然為小坪數,有單人房、二房、三房、四房、五房及六房等不同的房型,其中以四房者比例最高(約佔40%),有75%的新加坡人口居住於4房以上的組屋或私有住宅。

 

新加坡的組屋區通常會處在大眾運輸的重要節點上,社區與捷運站及巴士站共構,而且組屋區通常會有一定的人口規模,設有托兒所、幼兒園、安親班以及鄰里型的公立中小學等,學校走路可及,學童上下學相當地方便。

 

組屋區通常會規劃社區商業設施,每個組屋區會有小販中心、飲食中心或購物中心,並規劃公園、綠地、兒童遊樂場、廣場與運動場所等公共活動的空間,形成所謂的生活圈。

 

結語

 

在第二次世界大戰結束80年以來,人口從農村地區往城市集中,新增的人口有住宅的剛性需求,如何解決城市移入人口的居住問題是城市治理的重要挑戰。而在全球化的時代,如何解決外來新移民的居住問題,則已提升至國家治理的層面。

 

統計數據顯示,2009~2017年期間,我國新建住宅平均一年開工量約7.7萬戶,從2018年後就突破到10萬戶以上,一路攀升到2023年的14.6萬戶;全國待售新成屋於2023年已突破9萬戶,可見台灣住宅供給並未短缺。高房價的癥結在於市場機制失靈,政府又沒有足夠的存量,不具備定義房價或房租的能力。

 

我國政府透過新訂或擴大都市計畫,持有大量的可供建築土地,卻以標售土地充實財源,助長房價的飆漲,再加上房地產的競租與尋租現象,有錢人集中住在蛋黃區,造成社會貧富階級的隔離,埋下更大仇富的因子,產生年輕人對社會的疏離感。

 

過去香港推行以出租為主的公共住宅,放任住房交易市場,導致房價家戶所得高到令人咋舌,中等收入的家庭40幾年不吃不喝,才能買得起中價位的住房。相形之下,在新加坡,土地大多屬於公有,政府利用公有地,直接興建大量的平價組屋,確保每一位公民擁有穩定和負擔得起的住宅,滿足居民的基本生活需求,營造安全、舒適和機能完整的居住環境,讓社會階級與族群混居,促進整體社會的和諧,強化居民的凝聚力及歸屬感。

 

新加坡政府鼓勵自購住宅,組屋去公有化,讓住者分攤建造成本,不致於成為政府的財務負擔,亦使得新加坡的公民具有工作就業的動機,這樣的組屋政策堪稱實踐「住者有其屋(A home for everyone!)」與「買房養老」的政策目標。

 

※ 作者為國立陽明交通大學榮退教授、台灣產業科技推動協會副理事長




 

 

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