上報 Up Media

史洛特

●前國務院政策規劃師

●新美國智庫執行長

史塔克

●新美國智庫資深研究員

美國總統當選人拜登明確指出，他與執政團隊在處理外國事務政策時，主力將放在加強外交。拜登保證，美國將即刻重新加入巴黎氣候協議（Paris climate agreement）、返回北大西洋公約組織（NATO）、重拾2015年與伊朗的協議，並且召開「全球民主峰會（Summit for Democracy）」，以期「活化自由世界諸國共信的精神與價值。」正如今年三月拜登在《外交事務》（Foreign Affairs）所言，「美國最主要的施力點，必須是外交政策。」

美國重返國際條約和聯盟確實為上策，特別是在川普實施以利益交換為導向的外交手段過後。川普揭櫫的「美國優先」外交政策，侵蝕美國與盟國的關係，並削弱美國處理日漸複雜化全球議題的能力，例如流行病、氣候變遷、核武擴散、民主衰退，以及不正當交易手段。

然而，若要制定一套外交至上的對外政策來迎戰這些問題，新執政團隊的政策固然十分重要，卻不是唯一的辦法。我們必須要徹底改造相關政府機構，推動國際外交與國家發展成為涉外事務與國安議題的百年大計。

首先，我們必須重新思考國安的定義，以及國安為誰而存在。傳統派的政策制定者和政治學者認為，以狹義觀點而言國安即為對國土完整以及政治獨立的維護。這種解釋理所當然地將焦點放在一國的軍備能力。

然而，國安的實質意涵是保護國民免受外力威脅，諸如疾病、暴力、火災、水患等，這些事情一旦發生將危及國民日常生活。通常最束手無策之人受創最重，這並非機率問題，而是政策的結果。有鑑於此，制定國安方針的第一步，必須發展一套行諸海內海外的政策，以減輕人民承受的風險。

考量到這層意義，外交必須從奠定國內基礎做起。舉例而言，疫情一旦危及國家安全，美國不僅必須投入更多資金，以建立更健全的醫療系統；同時必須更踴躍參與如世界衛生組織（World Health Organization）的國際組織，為下一波疫情做好準備。

公共政策智庫新美國（New America）的統計顯示，自2011的九月十一日至今，因右翼恐怖主義喪命的美國人，超過死於聖戰恐怖攻擊者。此數據說明政治暴力正威脅著美國國民安全，亟需美國政府強化海內外的監管機制。此外，我們也必須重建人民對民主制度的信心，包含投票機制；並與各國攜手對抗民主衰退，遏止假訊息繼續散佈。

某些地區的美國人無法連上網，因此難以取得和他人同等的教育、醫療等官方或非官方資源。美國政府必須設法讓網路如同電力一般普及大眾。同時，美國必須和他國政府以及國際組織合作，才能創造一個更加平等、更為平坦無障礙的數位世界。

拜登的執政團隊也應從外交人事方面著手，制定一套再造美國國務院的計劃。筆者（Anne-Marie Slaughter）近期在《民主期刊》（Democracy）裡說明，二十世紀對外交人員的既定框架是一班公務員，這樣的想法「在二十一世紀，使美國失去人才、締結、迅速應變能力，以至於無法追尋更高國家利益並處理全球危機。」國務院必須接納各領域的專業人才，特別是來自非營利組織、大學、以及宗教團體之人才，他們更有能力應付複雜的跨國議題。這些議題必須仰賴眾人豐富見識與多元專業，方能解決。

最後，外交至上的美國對外政策中，協助全球社經發展將扮演要角。理想情況下，拜登政府會與美國國會合作，大幅修改1961年制定的《援外法案》（Foreign Assistance Act），並創立一個新的內閣級全球發展部門。將美國國際開發署（USAID）局長提升到內閣級別的職位。此一舉動也許能夠說明，美國將經濟發展視為增進全球人類福祉的關鍵工具。

同樣的，其他國家也應各自審視外交策略，以及如對外交和國安的定義。立法者在此環節至關重要。舉美國的例子而言，國會有權決定各聯邦機構以及聯邦計劃的預算編列。於2019財政年度，國防支出佔了聯邦政府的自由裁量支出的大約一半，相較之下，國際事務預算僅占4%。

美國國會除了可以努力改革國國務院以及美國國際開發署，也應挹注更多資金在這兩個部門，以期擴展美國外交能力的範疇。此外，國會可以監督行政單位，進而阻止過度仰賴軍武裝備的情況。在職權允許最大程度下，美國國會能撤銷對軍武的授權，禁止對外軍售，並對跨國國防合作訂立限制以及條件。

面對全球疫情以及氣候變遷的夾擊，各國領導者都應釐清是什麼讓人民生活不再安穩？他們將會發現，相對於擴充軍備預算，更具意義的是致力於提升國家應變韌性，以及外交事務及經濟發展上。拜登準備就任之際，還需要全球響應新外交理念的一股力量，以擴張合作強度，攜手對付共同威脅。

（翻譯：吳江美，責任編輯：張育軒）

© Project Syndicate

（原標題為《Crafting a Diplomacy-First US Foreign Policy》文章未經授權，請勿任意轉載）