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郝斯曼

● 委內瑞拉計劃部前部長（1992年-1993年）

● 現職為美國哈佛大學國際發展中心主任

莫拉瑞斯阿里拉

●哈佛大學公共政策博士候選人

想像你開在一條路上然後到了分岔路口。你不是很確定要往哪走，所以你向右轉。過一陣子就沒有柏油路了，路面崎嶇又陡峭。你立刻想「剛剛應該走左邊的。」然而，老實說，你也不知道左轉是不是會把你帶向一條死路。這就是現在委內瑞拉內外許多人對這個國家的想法。

美國前任總統川普的「極限施壓」策略反映在對委內瑞拉實施的無數制裁上，但這些制裁到頭來不僅沒有恢復民主，也未解決該國災難般的經濟及人道主義危機。根據國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）統計，委內瑞拉2020年的GDP不及2013年表現的兩成五。經濟在承平時期崩潰（而且甚至比大多數戰爭的影響都還要糟），這在全球都是前所未聞的。一些人猜測大概有500萬人，大約15%總人口，自2015年以來陸續離開該國。

川普下台後，拜登政府宣佈了一項以保衛民主為核心的外交政策。有鑑於美國先前為恢復委內瑞拉民主及繁榮所做的努力都付諸流水，拜登政府該如何應對？

委內瑞拉政權在失去贏得選舉的能力時，便捨棄了選舉式民主制度。反對黨於2010年贏下該國國內主要的城市及州地方政府後，卻沒想到這些地方政府的權力和預算都被架空，由查維茲（Hugo Chávez）總統所控制的平行政治結構取而代之。

查維茲於2013年去世之後，其繼任者馬杜洛（Maduro）的行徑更為過火。2015年，在反對黨贏下國民議會三分之二的絕對多數後，時任國民議會利用將卸任的看守期重組了最高法院，最高法院隨後剝奪了新國民議會的權力。2016年，最高法院取消了憲法保障舉行罷免公投的權利，並在2017年贊同創設平行於國民議會新機構的決議。

體制內的選舉路線行不通，委內瑞拉民眾只好走上街頭示威，最後引發暴力鎮壓（根據聯合國人權理事會及國際刑事法院說法，委國政府的暴力鎮壓包括反人類罪行）。儘管外部壓力曾迫使委內瑞拉政府於2017至2019年間接受分別由梵蒂岡、多明尼加及挪威主導的三次協商，卻沒有任何一次協商重新拉近委內瑞拉與民主的距離。相反地，還有些談判專家遭到驅逐；其中，阿爾班（Fernando Albán）於2018年遭警方拘留期間身亡。

除此之外，由於在投票箱裡實在失掉太多民心，馬杜洛政權決定不再允許舉行有競爭性的選舉。2018年5月的總統大選以及2020年12月的國會選舉極度不公，致使反對派發動杯葛，多數世界領袖也拒絕承認大選結果。馬杜洛的任期結束後，約有六十個國家決定承認2015年當選的國會議長瓜伊多（Juan Guaidó）為臨時總統。如今國會任期將屆，新國會也未獲承認，正當性問題因而減弱了國際（尤其是歐洲）對瓜伊多的支持。

在此情況下，有一票分析師辯稱國際制裁造就委內瑞拉慘兮兮的經濟表現（我們不同意這個說法）：他們認為委內瑞拉需要的不是壓力，而是協商。

這種天真的看法搞錯了問題的關鍵。委內瑞拉最根本的問題在於，統治集團在談判中根本得不到什麼好處：他們能在「談判協議的最佳替代方案（BATNA）」獲得的好處，比准許自由且公平的選舉還要多。「一鳥在手勝過二鳥在林」，針對權力共享原則等未來利益做出承諾，似乎並不比眼前的利益更吸引他們。

先前的協商經驗顯示，國際上的不承認（其阻止了馬杜洛控制委內瑞拉的海外資產）及制裁是僅有的兩種對委國政府影響力的來源。因此，開啟協商的唯一途徑是使現狀變得不如統治集團的意，好讓集團內部失和。只有讓他們的BATNA變糟，他們才會有協商的理由。這正是國際社會於2015年簽訂伊朗核協議以及終結南非種族隔離政策時所遵循的策略。

國際上的不承認以及制裁是重建委內瑞拉民主最為根本的要素。需要實施更多邊、對菁英階級負擔也更重的經濟制裁，以加強現有的制裁；同時也需要確保普通的委內瑞拉民眾不會再度因經濟制裁受到牽連。

情況可以被修正，但要記得兩件重要的事實。首先，有史以來最大的食藥進口暴跌發生在2016年，也就是川普政府實施制裁之前。其次，制裁迫使委內瑞拉政權放棄其在壟斷國際貿易上所做的努力。隨後的外匯及價格自由化讓進口食物與藥品更易取得。

為了鞏固民心，國際社會應該援助瓜伊多政府進行權力移轉以規避馬杜洛的封鎖，就如同他們在2020年9月援助前線的醫護人員。科技讓瓜伊多政府可以提供民眾電子身分證件，不讓當權政府有剝奪民眾權利的機制。

最後，這些科技也可以解決前述的正當性問題。2020年12月，將卸任的國民議會組織「網路選舉」，讓選民可以用智慧型手機投票。此項科技可以用於透過選舉選出人或機構擔任國際公認的委內瑞拉臨時總統，直到民主重建協商成功為止。

拜登最近告訴七大工業國（G7）集團「民主並非偶然。我們必須捍衛它、為它而戰、補強它、更新它。」在委內瑞拉的案例中，需要一種有遠見的、清晰的策略來使安逸的人受折磨，使受折磨的人得寬慰。這條路可能崎嶇不平又陡峭難攀，但與替代路線（沒有制裁的協商）相比，至少，它會通向某處。

（翻譯： 廖偉丞，責任編輯：張育軒）

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（原標題為《What Should Biden Do About Venezuela?》文章未經授權，請勿任意轉載）