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馬祖卡托

● 英國倫敦大學學院經濟學教授

 

麥克法蘭

●OpenDemocracy經濟編輯

●倫敦大學學院創新與公共目的所政策研究員

 

迪布

●倫敦大學學院創新與公共目的所政策研究員

「工業策略」一詞背後涵蓋了動盪的歷史。在1960和1970年代受英國工黨政府欣然接受之後，接下來卻遭柴契爾夫人與隨後首相捨棄，基於他們（不太可信的）想法認為政府與生俱來就是會浪費資源且缺乏效率的。

雖然英國工黨在2009年部分引回了工業策略，且卡麥隆首相的保守黨兼自由民主黨聯合政府也照樣仿效，但是要到梅伊首相的保守派內閣才會成功地完全帶回工業策略。在2016年梅伊設立了商業能源及工業策略部（Department for Business, Energy, and Industrial Strategy），此機構接著發布了英國數十年來的第一套工業策略。

值得稱讚的是，此策略呼籲分配更多資金以投資科學、技術培訓、及其他使生產效率上升的活動，且特別注重關鍵於未來競爭力的行業，譬如生命科學、創意產業、建造業、以及航空航太業。此策略首次鎖定了廣泛的社會「大挑戰」，交由倫敦大學學院的任務導向創新和工業策略委員會（MOIIS）建議政府如何實施，其中聯席主席馬祖卡托（Mazzucato）為本篇文章的作者之一。

與其列出政府該資助的部門名單，我們強調一套工業策略應該要選擇更廣泛的問題來處理，而這時所有相關的部門就能夠自然而然地參與解決方案。藉由這方法，政府能夠主動地塑造市場，而不是等到市場失衡才去找尋因應措施。

不幸的是，英國回歸採納工業策略的期間卻是短暫的。這個月，英國國庫以新的計畫取代了梅伊政府原先的策略：《重建得更好：我們的成長計劃》（Build Back Better: our Plan for Growth）。國庫聲稱「自2017年，很多事情已經改變了」，而政府指的改變包括英國2050年的碳中和目標、以及「升級」英國各區經濟。然而，這兩個目標都不會與先前的工業策略不相容，此策略曾經在四個「大挑戰」中包含了「清潔發展」，且也特別注重於「地點」的發展。

2017年的策略來的很巧，而或許只是因為現任的政府沒有構想出此策略才會遭到取消。如此斤斤計較的代價不久後就會浮上檯面了。英國急需一個動態、提倡創業且會設置任務的政府來面對三重威脅：新冠肺炎、上升中的不平等現象、以及氣候變遷。

藉由工業策略能夠達成許多目標，而範例之一為英國成功研發出疫苗的案例。牛津–阿斯捷利康（Oxford-AstraZeneca）疫苗並不是從天而降的。它是許多年來（甚至數十年來）長期投資於多方領域的純理論性研究才得以產生出的結晶。當有需要時，正因政府持續的資助科學和技術專業，成為了迅速研發出疫苗的跳板。疫情提供了一個明確且緊急的任務，進而促進公部門間的協調以及私部門的投資。

強森首相的內閣顯然願意讓政府在英國經濟中扮演更大的角色，但是單單這麼做並不會製造出更好的結果。英國要是缺乏一個完善、透明且能夠負起公眾責任的體系來引導政府政策的話，將有風險使政府內裙帶關係的現象加深，且重蹈覆轍以往的錯誤。

英國嚴重地缺乏一套成功的工業策略背後所需的長期資金來源。之前在英國設立大眾投資銀行的嘗試也都不算是順利：綠色投資銀行（Green Investment Bank）在2017年愚蠢地遭私有化，且英國企業銀行（British Business Bank）從未得到過它所需的授權或者金融實力。政府新設立的英國基礎設施銀行（UK Infrastructure Bank）是否有所不同，有待揭曉；但早期的跡象並不受看好。

然而比上述作為還要再更加自我破壞的一步，就是強森政府解散工業策略委員會（ISC）的決定，糟糕到連商業領袖都在廣泛批評。ISC曾經在英格蘭銀行首席經濟學家霍戴因（Andy Holdane）的引領之下集合了重要的利害關係人，以確保2017年的工業策略會達成目標。委員會在去年首次的年度報告中，強調工業策略「通常需要經過長時間才能夠對經濟造成顯著且持久的影響」。這是為什麼我們MOIIS建議說ISC該被賦予固定的法定基礎，才能夠確保委員會能夠比設立策略的政府持續還要久。

任何經濟策略，包含工業策略在內，都需要政府內的體制框架監督跨分部的策略施行。要是缺乏機制以誘惑且指揮企業界、學術界、以及第三部門的參與，天下沒有政府能夠達成如碳中和一樣龐大的目標。如此間歇般的處理方法，導致工業策略在設立後不到三年就瓦解了，嚴重地削弱私部門對於政府的信心。

強森政府的新計畫乍看之下重述了梅伊工業策略中所提及的問題，但是政策回應的框架卻減少了原有的縝密度。「大挑戰」和「部門政策」已經不再；我們得到的又是以往老掉牙的圖表，顯示生產力停滯以及凍結的真實（經通貨膨脹調整後）收入中位數。

雖然新計畫的確使政府對於「升級」的展望顯得清晰可見，他們會如何達成目標的手段仍然是個謎。儘管新計畫認知到英國「比起其他發達經濟體有著較弱的商業投資」，最終還是只提出了少數的解決辦法。

但是成長計劃的確有一件事情是正確的：「不是所有成長都是平等的」。成長也牽扯到經濟擴張的方向，而不只是成長速率。在英國的情況下，經濟成長仍然持續由消費引導、私人債務達到新高、而公私部門的投資跌至發達國家之中的谷底。政府的計畫要抱持任何希望的話，得要將經濟帶往更加全面且可持續發展的方向前進。

新冠肺炎所帶給我們最重要的教訓是：政府與行業需要互相合作，以迎頭面對二十一世紀所帶來的挑戰。一個放任市場不管的政府永遠都不會創造出我們所需的政治經濟。除非強森政府能夠在成長計畫之外再提出其他措施，不然英國的經濟問題仍將是無法解決的。

（翻譯：安書緯，責任編輯：張育軒）

© Project Syndicate

（原標題為《Building Back Worse》文章未經授權，請勿任意轉載）