上報 Up Media

哈基米安

●英國倫敦大學中東研究所主任

●《伊朗和全球經濟》（Iran and the Global Economy: Petro Populism, Islam and Economic Sanctions ）共同作者

美國總統川普（Donald Trump）5月簽署宣佈美國政府退出2015年伊朗核協議後3個月，他發推文指出，「伊朗制裁已正式開始」。他接著誇耀恢復「史上最嚴厲制裁」，好像已經敲響《聯合全面行動方案》（JCPOA，俗稱伊朗核協議）的警鐘。

川普這樣的宣言未讓專家們意外。但JCPOA的美國資深談判員謝爾曼（Wendy Sherman）突顯出其諷刺之處，她最近從這個她一直認為「取得成功最大的挑戰將來自伊朗違規，而非美國總統的政治詭計」的協議中辭職。

事實上，伊朗和美國似乎出現角色顛倒狀況：協定簽訂前是伊朗被孤立，這與美國逆全球潮流而動形成鮮明對比。JCPOA的其他各方，包括歐盟、俄羅斯和中國，莫不感到失望甚至信念破碎，這些國家的領導人很快就重申，將強烈支援伊核協議。

上次制裁導致經濟動盪　讓伊朗人恨美國

相反的，美國官員重申川普決心要永久封殺伊朗的「核野心」，限制其彈道飛彈計畫，並削弱其地區影響力。開始於11月4日（恰巧正逢1979年美國駐伊朗德黑蘭大使館外交官、工作人員被綁架39周年）的制裁第一階段，目標是將伊朗石油出口削減「到零」。

從漫長又令人憂慮的伊朗經濟制裁史看，現在的問題是這一次的制裁在改變伊朗體制或行為方面是否可能奏效。

上一次透過全面經濟抵制，讓伊朗石油出口下降到可忽略水準是在20世紀中，當時，伊朗總理摩薩德（Mohammad Mossadegh）實施石油工業國有化。英國發動的抵制伊朗石油運動讓伊朗石油業幾乎停滯，經濟陷入動盪，也為美國和英國煽動臭名昭著的1953年沙（Shah）政變鋪平了道路。

這些騷動年代的餘波讓半個世紀後的美國國務卿奧爾布萊特（Madeleine Albright ）在2000年時承認推翻摩薩德的政變，顯然是讓伊朗政治發展開倒車，也是「大量伊朗人憎恨美國干預」的關鍵原因。

但如此懊悔也沒能阻止對伊朗採取更多制裁。2010～2015年間美國、歐盟所施加的制裁效果喜憂參半。這些全面措施—時任美國副總統拜登（Joe Biden ）稱為 「制裁史上最令人窒息的制裁」，讓伊朗石油出口量減少了三分之二、每天不到100萬桶。

由此導致的停滯性通貨膨脹（Stagflation）讓普通伊朗老百姓不堪重負，2012年，GDP收縮6%，第二年平均通膨率達到 35%。私人部門的大量破產、不斷升高的失業接踵而至。但與制裁的主要目標背道而馳的是，公共部門、準政府組織的經濟和政治控制力不降反升。同時，伊朗堅持發展和平核計畫的主權權利，直到2013年伊朗改革派總統魯哈尼（Hassan Rouhani）上任才有妥協空間。

這一次制裁有什麼不同？　沒有聯合國支持

儘管美國的制裁號稱更加嚴厲，但並沒有聯合國安理會決議支持，因此不具有國際合法性。這意味著伊朗並非完全孤立，中國、土耳其等重要交易夥伴都已宣佈只配合「合法的」制裁。

但制裁的實際而非法律地位才是決定其效果的因素。對於歐洲企業來說尤其如此，其股東的利益，而非政府的政治詭計，才是決定二級制裁（secondary sanctions）的結果的因素。

這解釋了為何大量大企業宣佈退出伊朗市場。在這個美國經濟影響力又大又廣的世界，即便是歐洲企業——汽車製造商、航空公司、能源公司、銀行等——也不敢冒險觸怒美國財政部。這意味著制裁的最終成功不但取決於伊朗做什麼，也依賴於其他國家怎麼做。

示威抗議頻傳　強硬派勝過改革派

但伊朗的國內情況也有重要作用，而美國認為制裁將「成功」的信心基礎也在此。幾個月來，伊朗各大城市爆發了大規模示威，表面上，是因為經濟情況的惡化。這些示威的爆發破壞了伊朗改革派的希望、削弱他們的地位。

強硬派贏得喘息機會，現在，他們可以宣稱他們對JCPOA的抵制從一開始就是正確的。經濟影響已經能夠深切感受到，自人們開始猜測美國將推出伊核協議以來，伊朗貨幣價值暴跌。通膨的幽靈正在捲土重來。

最終，從美國角度要讓制裁成功，必須實現政權更迭或行為改變。歷史上，制裁對前者的效果十分有限（想想古巴、緬甸和辛巴威），至於能否為後者（以商定和解為目標）奠定基礎仍有待觀察。

但有一件事是清楚的：在伊朗身上，將敵人逼到牆角希望其就範的「川普主義」已經進入了未知領域。

© Project Syndicate

（原標題為《Can Trump’s Sanctions Break Iran? 》文章未經授權，請勿任意轉載）