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德維斯

●土耳其前經濟部長

●美國布魯金斯智庫研究員

史特勞斯

●美國布魯金斯智庫資深研究員

氣候變化可能是當前人類面臨的最大威脅。

根據聯合國政府間氣候變化專門委員會（ United Nations Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）的資料，世界必須在2050年將二氧化碳排放量削減至零，才能夠防止全球暖化幅度超過本世紀工業化前水準1.5°C，甚至更高。

這一嚴峻挑戰要求人們立即採取重大行動，因為當今世界的基礎設施投資將決定未來數十年增長道路的碳強度。

然而，儘管人們普遍認識到氣候問題所帶來挑戰的規模及其緊迫性，碳排放量仍在持續增加，土地「承受著來自人類越來越大的的壓力（under growing human pressure）」，亞馬遜河流域（the Amazon）正受到前所未有的威脅。　

早期關於氣候問題的辯論大多圍繞著世界是否應立即採取激烈行動來緩解全球暖化，還是採取較漸進的方法。漸進主義者（gradualists ）成功地論證了：立即採取較嚴厲的措施，將帶來沉重的短期經濟代價。　

但最近的3項事態發展影響了辯論進程。

首先，全球暖化引發的各種反饋迴圈（feedback loops）如今造成比之前想像的更大、更為迫在眉睫的損害。

其次，清潔能源成本的下降速度遠快於預期，據國際再生能源署(International Renewable Energy Agency)的資料，可再生能源已是世上許多國家最便宜的能源選擇，其中，太陽能和風力技術居於領先地位，此外，透過做中學，「綠能」成本在未來將下降得更快，在城市設計、交通、農業、森林保護等領域也會出現這種情況，所有領域都需經歷綠色轉型。

最後，人們現在越來越認識到，目前世上高碳成長模式負面性（如空氣污染）增加了氣候變化的短期成本。

因此，減少溫室氣體排放將部分抵消減碳排放成本，這些轉變大大催化了採取更快、更大膽的減碳排放進程。正如2014年《新氣候經濟報告》（New Climate economic Report）總結的，即使是短期內，人們也不需在經濟成長和強力行動間做出權衡。

那麼，為何目前國際社會沒有採取更多措施呢？

首先，儘管綠能轉型的淨總成本很小，但必然會產生輸家（以及贏家），而且，正如此類轉變（例如貿易自由化）經常出現的情況一樣，收益將分散到大部分人口，損失則將更集中於特定群體，使他們更容易被注意，更具政治破壞性。

在宣導有利總體福利收益政策時，經濟學家往往沒有充分考慮這些政策可能的分配影響，相反的，他們常默認贏家將會對輸家進行補償。

但是，如果這種補償實際沒有發生，那麼輸家的處境就會更糟，往往會阻礙變革，就如同法國政府提出一項新的氣候友善型燃油稅時，「黃背心（gilets jaunes）」抗議者自2018年以來所做的那般。

目前抵制氣候行動的實際聯盟，包括擁有碳密集型資產的既得利益集團（如石油公司），以及在快速轉型中短期內將成為輸家的低收入群體。

對後者進行補償、孤立前者，在政治上都是至關重要的。

不幸的是，目前我們還不清楚，比如說，在2019年的歐洲議會選舉中投票給綠黨的年輕德國城市居民，是否會願意補償在快速轉型中蒙受損失的年長汽車工人，更甭提波蘭煤礦工人了。

讓問題愈形複雜的是，面臨綠色政策短期損失風險的群體往往也首當其衝受到數位化和全球化的影響。

採取大膽行動的另一個障礙是，氣候保護成為了一種具有「附屬性質（additive）」的全球公共財（global public good），因為大氣層只有唯一，任何國家的排放都會像其他國家一樣增加全球溫室氣體濃度，這就導致了「碳排漏（carbon leakage）」的搭便車（free-rider）問題。

歐洲國家很可能會按照（甚至超越）2015年巴黎氣候協定的目標減少排放，但如果印度和中國的排放量繼續增加，或者巴西放棄亞馬遜河流域的整治，這些努力將是徒勞的。

顯而易見地，合作解決方案將使全世界受益。

但是，如果沒有一個具約束力的國際協議、或能夠實施全球綠色政策的超國家權威機制（a supranational authority），很少會有國家有動力進行充分的減碳排放行動，這最終將讓各國境況都變得更糟。　

可能阻止搭便車行為的措施是，徵收「碳邊境稅（carbon border tax）」，就像即將上任的歐盟委員會主席范德萊恩（Ursula von der Leyen）最近提出的那般，徵收碳稅的政府可再加徵邊境稅，相當於未徵收此種稅的政府對「骯髒」出口產品提供的隱性補貼。

這將有效地將排碳成本作為一種隱形價格施加給搭便車者，從而促使他們較少生產碳密集型產品。

假若這種邊界定價是「一視同仁的（non-discriminatory）」，這將促進全球福利，並符合世界貿易組織（WTO）的規則，但在實際操作中，計算適當的稅率將是非常困難的，例如，人們將需要計算後訂出稅賦分級標準。

這一措施還可能招致美國採取扭曲措施進行報復，使之存有危險。

此外，碳邊境稅可能會產生倒三角的分配後果，使得窮國因之受到的傷害最大，因此，更好的策略是，大幅增加對發展中國家的綠色投資，由多邊開發銀行在自有資金之外促進私人融資。

阻止發生災難性氣候變化所需野心勃勃政策的真正障礙，是分配問題，絕非總成本，在國際間類似的挑戰也影響所謂「第四次工業革命（ Fourth Industrial Revolution）」所帶來的過渡。

破壞性變革帶來的恐懼正在滋養著新民族主義民粹主義的產生。

若無有效緩解進程相關的社會政策，脫碳計畫反倒進一步搧風起火，因此，全球進步人士必須團結，不僅要支持快速的綠色轉型，且要支持短期內對絕大多數公民具政治可行性和可取性的轉型。

© Project Syndicate

（原標題為《The Real Obstacle to Climate Action》文章未經授權，請勿任意轉載）