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德維斯

 

●土耳其前經濟部長

●美國布魯金斯智庫研究員

「國際公務員（international civil service）」制度的概念可以追溯到一個世紀前，一戰結束後國際聯盟（League of Nations）的建立。

儘管公務員之前一直在為自己的國家或帝國服務，但國聯的小型秘書機構卻能促進各成員國之間的合作，二次大戰後，聯合國（United Nations）的建立有力地推動了國際公務員制度的理論和實踐。

今日，當全球努力於解決氣候變化和新數位技術傳播等問題時，世界比以往任何時候都更需要一支高素質的國際公務員隊伍。

國際公務員概念載明於《聯合國憲章》（UN Charter）第100條：秘書長和工作人員在履行職責時，不得尋求或接受任何政府或本組織以外任何其他機關的指令。此外，「他們應當避免採取任何可能影響他們身為國際官員只對本機構立場負責的行動。」

那麼，如果不是國家政府，國際公務員隊伍究竟應當為誰服務？

儘管各國政府決定多邊機構的任務，但受聯合國憲章約束的機構（包括國際貨幣基金組織和世界銀行）的工作人員，則隸屬於正式的國際公務員隊伍。他們透過所在的組織服務於世界人民，並且在旅行過程中持聯合國國際護照，而非本國護照。

這些官員的特殊地位使得全球治理超越了民族國家間的合作，但這並不反映某種建立世界政府的烏托邦式的企圖。

恰恰相反，正如達格·哈馬舍爾德基金會（Dag Hammarskjöld Foundation）高級顧問、聯合國開發計畫署（UNDP）前助理秘書長詹克斯（Bruce Jenks）所說的那樣，國際機構和公務員通過促進共同利益、而非任何特定的私人或公共利益來強化全球集體行動。

博弈理論告訴吾人，單一民族國家在理性追求其自身利益的同時，有可能最終陷入到對所有國家均不理想的境地當中。另一方面，就像桑德勒（Todd Sandler）2004年出版的《全球集體行動》（Global Collective Action）一書中所說的那樣，公正的國際機構可以對提供一個有助於產生互利成果的體制框架有所幫助。

但在實踐中，保持公正並非易事。

各國政府均提拔並試圖以各種方式影響國際機構內的本國國民，國籍則往往成為任命國際頂級職位時的決定因素。當我擔任聯合國開發計畫署署長時，我不得不經常性地處理來自政府代表的各種要求。

它們往往採取一種可以接受的方式，要求我對特定問題展開調查，但有時我所接到的要求（往往來自全球超級大國）卻明顯違反聯合國憲章第100條的規定，而我則不得不耗費大量時間試圖避免與各國政府就上述問題展開接觸。

儘管如此，我在聯合國開發計畫署和世界銀行任職的整體經歷表明，工作人員和管理團隊可以並且的確按照第100條規定的內容進行操作，回應成員國的憂慮和關切合理而且正常；但接受他們的命令就不是這樣了。

除調解並協助達成政治妥協外，國際公務員還可以發起倡議並充當宣導者，已故的（聯合國前秘書長）安南（Kofi Annan）在這方面具有象徵性意義。

來自小國迦納（Ghana）的安南在聯合國工作多年，當然沒有任何國際大國特別支持他，但作為秘書長他樹立了巨大的道德權威，並且受到全世界民間社會領袖的推崇，在安南的宣導下，聯合國在世紀之交啟動了推動全新發展合作的千年發展目標計畫，目前的2030年可持續發展議程（2030 Agenda for Sustainable Development）仍在延續。

批評人士認為國際機構不應行使這樣的「獨立性」，因為上述機構的所有合法性均來自成員國的治理和贊同，而且因為民族國家（）仍然是國際政治體系的組成部分，導致人們很容易將多邊主義，乃至全球治理簡單定義為他們間簡單合作的過程。

這樣的觀點卻太過狹隘了。

氣候保護問題提供了一個很好的例子，說明受到威脅的究竟是什麼。聯合國系統，包括世界銀行和國際貨幣基金組織，正在與民間團體展開合作，提高全球對威脅程度的認識，並主導、輔導進行針對替代行動方案成本和效益公正的技術分析工作。

此外，聯合國現任秘書長古特雷斯（António Guterres）及其前任潘基文（Ban Ki-moon）和安南在宣傳氣候保護方面均發揮了主導作用。

所有這些努力均創造了一個政治空間，在某種程度上降低了國家政府氣候相關談判的難度。

公務員的職責不是試圖確定具體的國家政策，也不是決定各國政府應當在對抗全球變暖的行動中承擔多大份額。相反的，他們的作用是普遍宣傳能應對挑戰的基於科學的舉措，並在成員國決定具體細則後協助實施這些舉措。

30年前， 柏林圍牆的倒塌（the fall of the Berlin Wall）似乎兌現了持久和平與合作的承諾，這是由全新、全面的全球多邊主義所促成的。

但今天，我們仍然沒有達成如此樂觀的願景，民族國家間的合作仍然是國際治理工作最重要的因素，但在一個前所未有的機會和威脅超越政治邊界的時代，為世界服務的機構和公務員對採取必要集體行動是不可或缺的。

© Project Syndicate

（原標題為《The Case for International Civil Servants》文章未經授權，請勿任意轉載）