香港傳真:「單程證」制度是中國殖民香港嗎?

李芄紫 2017年12月10日 07:00:00

現行單程證制度,香港給予中國居民每日150個單程證名額(即可移民香港),單程證審批權在中國。但香港政府認為内地人的湧入,搶奪了香港的資源,從而提出「重奪單程證審批權」。(法新社)

日前,香港公布2016年持單程證赴港人數是5.7萬個,平均每天157人。這不但高於前幾年徘徊在4萬餘的數目,還高於每天150個配額。引起輿論嘩然。香港政府解釋,每天150個配額是只發放單程證的配額;入境人數與發放配額不同步(比如有人拿了配額,但遲一些才入境),才導致這種每天入境比發放配額高的現象。雖然這算一個合理的解釋,但這麽大的單程證入境數,讓單程證問題再次成爲爭議焦點。

 

回歸之後,内地人移民香港有四種途徑:第一是每天150個單程證配額;第二是「雙非兒童」;第三是香港引入大陸專業人才或投資移民的富豪;第四是在港讀書的大陸學生獲得居留權。雙非兒童引發的風波最大。在雙非兒童透過行政手段被停止後,單程證就成爲衆矢之的了。

 

現行單程證制度下,香港給予内地居民每日150個單程證名額(即可移民香港),單程證審批權在中國。這個問題之所以嚴重,主要是因爲在近年香港「本土視角」下,内地人的湧入,即搶奪了香港的資源,也是對香港文化與價值觀的威脅,單程證審批權在中國手裡,中國殖民香港的手段,從而提出「重奪單程證審批權」。

 

這種「中國殖民香港」的理論真的成立嗎?這又要從單程證的歷史說起。

 

單程證的歷史

 

單程證實際是一個傳統和法律的問題,可以追溯到港英時代。在英國占領香港之後,大陸和香港之間沒有邊境控制,人員自由遷徙。這種狀態持續到1950年代爲止。此後到80年代初,由於文革等因素,大批内地人通過偷渡的方式來港。戰後到80年代初期,從大陸新抵達香港的人口是二戰結束時香港人口的數倍,以致現在絕大部分香港人都是戰後才到達香港或者是他們的後代。雖然「本土派」宣稱中國「陰謀」利用內地移民「殖民」香港,其實在港英時代,中國政府並不鼓勵大批内地人進入香港。逃難到香港的人都經歷重重艱辛。

 

1950年代到1980年即香港前途談判前,港英政府一直實行抵壘政策,内地人只要到達香港市區,即便被捉住也不會被遣返。於是香港每天都上演非法入境者與警察的抓捕悲劇。避過内地公安阻攔的非法入境者,再次面對香港警察與新界黑社會的壓迫,悲慘萬分(有興趣的讀者可以觀看1980年香港電影《打蛇》)。1980年10月,港英推出即捕即解(遣返)政策,同時又推出單程證制度,提供内地人合法進入香港的途徑。具體的規定是:港英規定配額,大陸負責審批,這是一個雙方分權和制衡的妥協安排。

 

爲什麽港英要大陸審批呢?主要原因是,1950年港英封鎖邊界之後,中國曾以兩地人原先可以自由來往的傳統以及香港(特別是租借的新界)屬於中國為由,拒絕承認英國可以單方面禁止中國人進入香港。當時實際上是通過中方的嚴格出境控制來阻止內地人到香港。除此之外,港英也有現實的考慮。以主要的親屬移民為例子,港英根本沒有能力查證申請人和香港居民的關係,只能完全依靠大陸政府。港英有條件對申請家屬移民的香港人實行資產審核,但如果基於申請人資產不足而拒絕家庭團聚,就違反1976年時英國宣布適用於香港的《公民和政治權利國際公約》。所以,當時的單程證制度安排是基於現實的合理安排。

 

中英談判中討論單程證制度時得出結論:沿用當前做法是最合適的選擇。於是,在中英聯合聲明附件一《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》第14條規定:對中國其他地區的人進入香港特別行政區,將按現在實行的辦法管理。

 

制定《基本法》時,很多條文都直搬中英聯合聲明。於是順理成章地,《基本法》也按照這個規定,在22條中列明:「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數,由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定。」再次確定了單程證制度。

 

根據剛上任港澳辦主任的張曉明的回憶,當時確有港方委員提出:審批權應為香港自治範圍事務之內,但當時的港澳辦主任魯平認爲:「即使按照三個不平等條約,港英政府也從來無權禁止內地居民進出香港」,審批權最終繼續在中央政府手中

 

可見,從歷史上說,第一,根本不存在「重奪」審批權的問題,審批權從來不在香港政府手上。第二,現行的單程證制度,並不是「中國殖民香港的陰謀」,而是早在中英談判之前就已經實施的政策。最初實施的時候,目的反而是要(合理地)限制大陸人移居香港。第三,中國認為審批權在中央政府手中,是體現中央對香港主權的形式,這與中國殖民香港無關。

 

回歸初期,中國不鼓勵内地人移入香港。

 

在1980年之前,中國嚴厲打擊偷渡香港行爲。在回歸初期,中國同樣不鼓勵内地人移入香港。在最著名的兩個居留權案例:1997年吳嘉玲案爭議和2001年莊豐源案爭議中,中國政府都反對香港法院作出的有利於内地人取得香港居留權的判決。前者,人大常委通過釋法,否定了相關內地人立即取得身份證的訴求。後者,人大常委在最高法院的判決前已經多次警示,(會引發雙非兒童問題的)判決可能會對香港有嚴重影響。這兩個案件中,民主派反而都是站在支持内地人的一方。如果中國政府處心積慮地要「殖民」香港,又何必反對呢?

 

首先積極鼓勵内地人到香港的反而是香港政府。2003年,香港政府發表《人口政策報告書》指出,香港生育率過低是長遠的挑戰,人口政策的首要目標是「讓香港人口有能力維持香港的長遠經濟和社會發展。」2007年,曾蔭權提出香港人口要突破1000萬的目標,又提出香港人口老化問題嚴重。他呼籲港人多生育,同時又提出放寬人口政策:香港一面鼓勵内地人移民香港(包括優才計劃和鼓勵在港陸生畢業留港),一面鼓勵雙非父母在香港生育,以補充香港人口的長遠不足。在回歸初期,中央大體上尊重香港政府,這些人口政策完全是香港自己的事,沒有中央施壓的成分。

 

更改單程證制度的法理限制

 

從法律上說。第一,單程證制度是聯合聲明中的一部分,廢除單程證制度可以被認爲是「違反中英聯合聲明」。第二,《基本法》第22條在立法的層面保證了單程證制度,沿用單程證制度是依照《基本法》辦事。第三,單程證制度,在聯合聲明中規定為中國對香港的基本方針政策,嚴格說來,也屬於《基本法》159條第4款中規定「本法的任何修改,均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸」的保護範圍,在《基本法》的框架下難以被修改。最後,雖然有人認為,審批權是香港的內政,根據「高度自治」原則,應該由香港負責。但莫說《基本法》22條中對審批權已經有規定,大陸和香港之間人員遷徙也不屬於香港内政。

 

從道理上說,單程證主要目的是基於家庭團聚的需要,而不是殖民。根據香港保安局長提供的資料 ,1997-2012年間來港的單程證新移民,當中約一半與配偶團聚,一半與父母團聚,另有少數與子女團聚。

 

基於家庭團聚的移民是世界上最正當的移民理由之一。《基本法》第24條規定港人在内地的子女是香港的永久居民。在1997年吳嘉玲案敗訴後,香港雖然否定了港人在内地子女可以「立即」來港,但需要通過單程證安排他們「有序」到港。根據先後次序,當時的未成年子女現在大部分已經到港,但還有大量港人在内地的成年子女,根據《基本法》也擁有居港權,他們還要通過單程證赴港。此外,回歸後跨地婚姻數量大增,港人的配偶與子女都有權來港。

 

港人在内地的子女,以及現在的中港婚姻,都不是北京刻意安排的陰謀,不是北京把配偶「塞給」港人,而是這些港人的選擇。反映的是中港之間的血脈聯係。結婚生子再一家團聚,這是普世人權,沒有理由不給他們來港。

 

不可否認,内地審核過程中存在一定的腐敗問題,讓一些人通過不合法或鑽空子的手段獲得單程證。但這肯定只是很少的一部分,以此否定單程證制度無異於因噎廢食。

 

香港有限制移民的權力嗎?

 

有人認為,香港是一個「自治共同體」,所以應該有限制移民的權力,也就是說應該享有審批權。即便「自治共同體」這個前提是成立的,是否就能擁有「審批權」也並非理所當然的。通過案例分析可以知道,世界上類似的自治體有沒有這個權利,並沒有一致的答案。如與母國在地理上分立的地區,英國的福克納群島可以自己制定移民政策;美國的波多黎各的出入境完全由美國制定。至於和母國在地理上連為一體的地區(與香港更類似),比如蘇格蘭和加泰羅尼亞,更沒有移民審批權一說。

 

早前發生的「北京排華」事件,令人關注「低端人口」的問題。但其實所謂低端人口,實際是「外來低端人口」。對比北上廣等大城市,香港無疑在邊界自主權上高很多,至少有一條邊界阻止中國内地人自由進出,已經比内地城市「幸運得多」。2016年,廣州的新增人口為40萬人,是香港的8倍。

 

雖然本土派口口聲聲說要拿回審批權,事實上他們想的是收緊單程證配額。否則配額不變,又有固定的申請需求,單程證來港的人不是一樣多嗎?其實,單程證審批權問題雖然在法律上難以被修改,但在《基本法》内,配額多少是中港可以協商的問題。關鍵是香港的長遠人口政策如何?有沒有需要這麽做?目前香港老年化問題並沒有得到緩解,距離2030年香港擁有840萬人的目標尚遙遠,如果目標不變,看不出有改變的需要。

 

新移民「溝淡」香港人嗎?

 

本土派擔心新移民溝淡 更多是股市的常用詞語,指投資者不斷在低於先前的股價買入股票,以減低股票的平均買入價,令套牢股票回到平均買入價,減少整體虧損。香港文化。2016年一度引起熱議的黃鶴回、馬嶽、林蔚的論文,被一些人認為得出了 「移民更支持建制派」的結論,以為為「殖民實邊」理論的「溝淡論」提供了「學術基礎」。這種該文對數據的解讀存在嚴重錯誤。蔡玉萍教授對此提出質疑。其實,文章中有一句重要的話,「在支持民主與否的問題上,本地人與(97以後來港的)外來者沒有重要的差別(As for the support for democracy, there is no significant difference between the latecomers and the natives)」。這個結論其實是最直接了當地反駁了「溝淡論」。但該論文對此卻只是一筆帶過,實在匪夷所思。

 

其實,撇開這篇論文,不少港獨的支持者也是新移民,比如港獨派領袖梁天琦和鄭錦滿都是在大陸出生之後才以親屬移民的身份來到香港。他們正是自己口中的「蝗蟲」。這難道不是對中國「陰謀」、「殖民」香港論調最現實的諷刺嗎?

 

可見,中國有意識地利用新移民來殖民香港之說經不起推敲。即便直覺上覺得新移民會在態度上更加支持建制派,那麼何是因、何是果,還需要進一步分析。例如本土派強烈的右翼排外行為,難道就不可能是將新移民推向建制派的一個重要原因嗎?積極幫助他們適應香港新環境,讓他們接受香港文化與價值觀,才是保持本土文化最有效的手段。

 

有人主張,在新移民到達香港之後,需要參加學習和測試,才能給予身份證。這是值得研究的措施,但已經超越本文的討論範圍。

 

※作者為香港政治評論家

 

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關鍵字: 單程證 殖民 基本法

 

 

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