台灣人民對法官太慷慨?強化院長問責才能淘汰不適任法官(二)

林孟皇 2018年03月24日 00:00:00

法官的選任不是法官們的自家事務,而且基於權責相符原則,被認為是屬於司法行政機關的權限。(美聯社)

我國的職務法庭仿效自德國,德國職務法庭曾處理過類似案例二的懲戒事件。某法官因為拖延作成判決的失職行為,被職務監督權人移送懲戒,被柏林地方法院法官職務法庭作成每次減俸10%、期間4年的懲戒;該名法官不服,向柏林高等法院職務法庭提起上訴。

 

柏林高等法院職務法庭審視該名法官歷年來的工作表現、評核意見,包括:她曾因製作判決書遲延,而被延長試用職期間;曾因遲延交付判決,先後3次遭到申誡、減俸4,800馬克、減俸5%期間6個月的懲戒;而她任職早期所屬院長在出具的能力意見書中,表示她是具有工作熱誠的法官;她所屬庭長出具的信函中,則認為造成她製作判決書遲延的原因之一,在於她異乎尋常仔細及徹底的工作方式。最後,職務法庭表示懲戒程序的目的,是在對被懲戒人施以影響,以督促其合秩序的履行職務義務,而審視本件被懲戒法官的人格圖像,在於缺乏自覺與自信心的緣故,再審酌她對失職行為所應負的責任,遂判決她應減俸5%、期間為2年,以促使她持續注意程序法規定製作判決書的意義。 更多司法院,〈德國職務法庭裁判選譯〉,2017年11月,第1-6頁。

 

院長應職務監督法官不可辦案遲延、動輒再開辯論

 

對照之下,如果法評會對案例二的我國法官向來的職務表現有進行基本的調查,加上他歷任法院院長、庭長有善盡考評之責,就可以發現該名法官長期以來有怠慢失職的表現,並不是如同法評會所稱他因一時身體有恙、同時遭逢家庭重大變故,才會一再再開辯論、遲延交付判決與辦案遲延。法評會認定尚無移送懲戒的必要,交付司法院人審會通過對他「以書面方式發命令促其注意」的處分,可以發揮「使他持續注意程序法規定製作判決書、不要動輒再開辯論的意義」?當職務監督權人(院長)不會官官相護,主張該名法官失職行為情節重大應予以懲戒時,由於院長掌有調查權限與能量,為何不能讓他直接將失職行為的法官向職務法庭起訴請求懲戒,而還要迂迴並曠日廢時地請求法評會進行個案評鑑?

 

由此可知,法評會對該名法官所建議的懲處決議,顯然失當;而且法評會的組成欠缺民主正當性與民主可問責性,已如前所述,可見外部委員占多數,未必就比較有能力或意願善盡職務監督之責。是以,既然法評會的組成中外部委員過半數,是為避免官官相護,但如果身為職務監督權人的院長不會官官相護,主張法官失職行為情節重大,由於所屬院長即職務監督權人掌有調查權限與能量,即應修法讓職務監督權人直接移送職務法庭懲戒。

 

台灣人民對法官太慷慨?

 

由前述案例一、二的事例顯示,我國在法官的人事任用、監督淘汰機制上,不僅有官官相護的人的問題,也有制度上的問題。其中在任用方面,台灣社會賦予法官人事任命具有民主正當性的,只有司法院大法官,因為大法官職司法律違憲審查,職責重大。而多數憲政民主國家也特別重視大法官的選任事宜,例如,1980年代美國雷根總統為選任法官設定了嚴格的程序,他將法官看作是總統權力的象徵與體現,是延續總統影響力的一種途徑,通過司法任命,政府旨在將「雷根革命制度化」,無論在將來的總統選舉中發生什麼情況,都不會被取消。 更多David M. O’Brien著、胡曉進譯、任東來校,《風暴眼:美國政治中的最高法院》,2010年1月,第58頁。美國之所以慎重其事,在於美國聯邦法官是終身任職,而且僅有9名最高法院法官,總統任期雖然結束,但他所任命的終身職、與他價值理念接近的法官,可以透過每一個判決繼續發揮著影響力。

 

我國的大法官職責雖然重大,但是任期只有8年。對照之下,各級法院法官雖然不負責法律的違憲審查,但他或她所做的每一個判決,無不影響著個案當事人的權益,並具有維護社會正義,甚至有時還具有政策形成的功能。然而,台灣法制讓一位法律系所畢業的學生在通過司法官特考、2年實務訓練及格後,即可以在不到30歲擔任候補法官、每月領取比大學副教授還優渥的薪資;有些候補、試署法官縱使人品不佳、不敬業,甚至人格圖像根本不適合擔任法官職務,仍可在法官同僚的護航下,成為憲法保障的終身職法官,並於成為最資深的一級法官之後,領取相當於行政機關部會常務次長的薪資;更可能在疑涉性騷擾女助理時,仍得保有法官職位。台灣人民會不會對於法官太過慷慨?

 

台灣法官的人事任用、監督淘汰機制上,不僅有官官相護的人的問題,也有制度上的問題。(美聯社)

 

如果以法官職責、工作負擔之重,加上轉任律師可獲得的高額報酬,資深法官領取相當於常務次長的薪資,並不為過;否則也不會看似薪資誘人,多年來卻始終沒有法律學者申請轉任法官。問題是相較於鄰國日本初任、終審法院法官薪資差距可達4倍左右來看,我國初任、一級法官的薪資差距卻不到2倍,明顯失衡。也因此,英美國家資深律師、學者以轉任法官為榮,在我國卻常出現年紀輕輕即擔任法官,並於服務一段期間取得社會名聲後,進而轉任律師(近來已有3位被認為各方面表現良好、正值青壯世代、身兼法官協會秘書長的法官陸續離職轉任律師),形成以國家資源培養名律師的情況。由此可知,台灣人民給法官的薪資未必過於慷慨、誘人,關鍵在於法官任用、淘汰機制不當。

 

德國法官選任程序有民意代表的參與

 

許多台灣法律人囿於過去威權統治時期政治力干涉審判獨立的陰影,在民主轉型後所推動的法官任用、監督與淘汰機制,自始即以排除政治部門的參與,採行法官自治,佐以少許所謂「社會及公正人士」的學者專家參與的委員會模式,作為制度設計主軸。在缺乏直接或間接的民主正當性、民主可問責,加上這些以法律學者為主的「社會及公正人士」,其實不少與法官有學術同門、配偶或誼親的關係的前提下,法官評鑑、淘汰機制產生功能不彰、權責不明及官官相護等現象,也就不令人意外。

 

在此情況下,我們不妨從比較法的借鏡,看看外國立法例是如何看待、處理這類問題。其中德國與我國同是大陸法系國家,主要以考訓方式選任法官、法院採取科層體制的制度設計模式,加上本是我國主要法律的被繼受國,同時也是法官法在建置職務法庭時主要仿效的對象,則德國法官任用、監督機制如何設計,應有值得參考之處。

 

德國是一聯邦國家,關於法官任用事宜,除了聯邦制定有法官法、法院組織法等基本法律規範之外,各邦也制定有法官法。依照德國法官法第5條規定,凡在大學修習法律學並通過第一次國家考試,於強制接受2年的法律實務訓練,並通過各邦舉行的第二次國家考試後,理論上即得以進入任何法律專業服務,包括申請擔任聯邦、各邦法官的任用資格;但實際上僅有該年度成績在前15%、經評定為A級的人,才有機會經申請獲准進入法官、檢察官辦公室工作。 更多Martin Gross、Philip Draeger著,蘇怡之譯,〈德國法學教育與司法官考試制度〉,收錄於《2013公務人員考選制度國際暨兩岸學術研討會論文集》,2015年4月,第124-125頁。而要取得終身職法官職位的任命,必須從事法官職務超過3年。一般通過第二次國家考試者都先被任命為試用職法官,並於其任命後5年內方得任命為終身職法官或檢察官;如果法官選任委員會拒絕其轉任為終身職或定期職的法官,得於3年或4年以後予以免職。

 

德國聯邦有普通、行政、財務、勞工、社會等5大法院體系,依照德國基本法第95條第2項:「前項法院法官之選任,依事務性質,由聯邦司法行政部部長會同法官選任委員會決定之;該委員會由各邦之司法行首長與聯邦議會選舉同額的委員組織之」的規定,關於聯邦法官的任命是屬於司法行政機關的權限,而且國會有權參與決定,受選任法官具有民意基礎。此外,德國法官在公務員體系中,長期以來並沒有自己的人事代表機關,直至西元1972年制定法官法後,在聯邦引導出2種法官代表機關建置,分別為:參與一般與社會福利事務的法官會議,以及參與法官任命的法官評議會。法官評議會就申請人或調任的法官在人格與專業上是否適任提出附具理由的書面意見,但該書面意見不具拘束力,也沒有否決的權力。 更多李維心,〈德國職務法庭之研究〉,司法研究年報第29輯,2012年12月,第31-34頁。

 

德國法官法第72條至第75條規定各邦應成立法官會議、法官評議會,從事前述聯邦各法院體系的法官會議、法官評議會的職務。因此,各邦有關法官人事任用的機制,至少有法官選任委員會、法官會議及法官評議會。以德國黑森邦(Hessen)法官法為例,第8條、第9條明訂由7位邦議會選出的委任代表、5位法院成員及律師公會理事等人組成法官選任委員會,決定申請法官職務之人的人格與專業是否適合擔任法官。法官選任委員會由邦司法部部長召集,部長與法官選任委員會共同決定法官的任用關係;試用職法官任用期間超過3年半後,部長檢具該名法官的個人資料,向法官選任委員會提案,由該委員會決定是否同意試用職法官轉任為終身職法官。至於由部長擔任主席、各法院層級所選出的6名法官代表所組成的邦高等法院法官評議會(指普通法院體系),負責申請調任為較原職級為高的法官職位任命、調任法官到另一法院層級等遷調事務,法官會議得就申請人的專業能力提出書面意見。

 

由前述說明可知,無論是在德國聯邦還是各邦,法官選任事宜並不採取所謂法官自治的思維。因為法官的選任不是法官們的自家事務,而且基於權責相符原則,被認為是屬於司法行政機關的權限,法官的人事代表機關僅能就被提名人提出書面意見供參考;只有在涉及法官遷調事務部分,黑森邦才採取法官自治,由邦法官評議會與部長共同決定之。另外,德國聯邦或黑森邦為確保法官任命具有一定的民主正當性,法官選任委員會均有民意代表的參與。因此,類似案例一的候補法官要成為試署法官,在德國都必須由一個有民意代表參與的法官選任委員會來決定。

 

德國法官監督機制權責分別、司法公信力甚高

 

在法官監督、評鑑部分,德國一方面憲法保護法官獨立性,職務監督不能觸及;他方面職務監督為擔保法官依法處理案件,且合於法律程序,職務監督管轄被歸類為法院行政,各法院院長分別監督各法官,法院則受司法行政部監督。德國並沒有類似我國疊床架屋的法官監督、評鑑機制,法院院長如果調查後認定所屬法官有失職行為時,即可依其行為態樣,制止法官執行職務的違法行為與督促合法及時完成職務。法官不服該職務監督時,可向上級法院院長提起訴願;如遭駁回,於認為該職務監督有侵害審判獨立時,即可向二個審級以上的職務法庭提起救濟。

 

由於各法院院長由司法部所派任並受其監督,在民主可問責的前提下,從資料顯示法院院長通常都能善盡其職務監督的權限,及時有效的制止、處理法官的失職行為,而且在法官申請調任的評核意見上忠實地記載,確保法官人事的適才適所。如此權責相符、有效行使職務監督權限的作為,讓絕大多數法官們兢兢業業,以致德國民眾對於該國司法公信力甚高。以OECD的調查為例,OECD國家的司法體系信賴度平均為五成二左右,德國人對該國的司法信賴度高達六成七,高過日本(六成五)、美國(五成九),也位處榜單前四分之一的歐陸法系代表國家; 更多柯格鐘,〈法律人之職業養成―以德國法制為借鏡(一)〉,法務通訊第2835期,2017年1月,第3版。反之,依照近幾年來的各項民意調查顯示,台灣人民對於司法的信賴程度,僅不到三成左右。台灣司法體系如此令人汗顏的成績表現,當然與法官、檢察官屢屢有失職行為,卻始終未被監督、問責有關。

 

 

※作者為台灣高等法院法官、司改國是會議委員

 

【延伸閱讀】

●  台灣人民對法官太慷慨?強化院長問責才能淘汰不適任法官(一)

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