日前美國總統川普批准從德國撤離9500名美軍，讓兩國已處於低潮中的外交關係更為雪上加霜。批評者認為川普的撤軍行動，嚴重傷害了美國維護歐洲安全的承諾。而在此同時，美國參議院則在2021年國防授權法中，新增「太平洋威懾倡議（Pacific Deterrence Initiative）」，以強化美國在西太平洋的軍事力量。兩相對比之下，川普政府似乎釋出了彼此矛盾的混亂訊息，不過其實兩者都是出於同樣的戰略考量，削減部份的駐德美軍，除了是政治上的因素外，也是遵循「歐洲威懾倡議」下的決定。「太平洋威懾倡議」就是「歐洲威懾倡議」的亞洲版，兩者都是2017年白宮「國家安全戰略報告」的具體執行方案。因此若要瞭解「太平洋安全倡議」未來對西太平洋局勢可能產生的影響，最好的方法就是參考「歐洲威懾倡議」的內容與執行的結果。

美國要扼止中國與俄羅斯的擴張

俄羅斯在2014年併吞烏克蘭的克里米亞半島後，讓歐洲國家一夕間回到冷戰的恐懼中，美國為了強化北約的防禦力量與安撫歐洲盟國，於2014年提出「歐洲再保證倡議（European Reassurance Initiative）」。只是當時美國正忙於反恐戰爭與清剿伊斯蘭國，並未將戰略重心置於歐洲，但已在這個法案下，開始與過去的一些東歐國家展開初步的軍事合作。這些緊鄰俄羅斯的國家，從北到南包括了愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利、羅馬尼亞與保加利亞等國，都是過去的華約組織國家，在前蘇聯解體後才陸續加入北約。北約的這一波擴張，被稱為「北約東擴」，也讓圍堵俄羅斯的防線向東推進。烏克蘭雖然因為政治問題未能加入北約，卻因克里米亞半島的問題與東部省份戰事，與俄羅斯交惡，是整條防線的最前線，

一開始的「歐洲再保證倡議」並未大規模改變過去美國在歐洲地區的軍事部署與防禦計畫，整個法案的援助規模也不大，卻讓俄羅斯感到不滿，認為美國與北約在這些前蘇聯附庸國設立軍事基地是侵門踏戶之舉。關鍵的轉折是在2016年年底到2017年之間，川普當選美國總統，伊斯蘭國幾乎被剿滅而讓反恐戰爭告一段落，俄羅斯則舉行了「西方-2017」演習。俄羅斯部隊借道白俄羅斯，與白俄羅斯的部隊進行聯合操演，一路推進至波蘭邊界附近，震驚北約。同時川普與中國因貿易摩擦與南海紛爭而陷入緊張關係，最終導致在2017年年底，川普政府所提出的首份「國家安全戰略報告」，宣告長達十餘年的反恐戰爭已經結束，美國將重返大國競爭的戰場，未來的戰略競爭對手是中國與俄羅斯，揭櫫了美國接下來的方向，讓國際情勢全盤改變。

就在這一年，美國在歐洲地區提出「歐洲再保證倡議」的進階版法案「歐洲威懾倡議」，投入的資金上調到10億美金，以進一步反制俄羅斯的威脅。因「歐洲再保證倡議」而展開的「大西洋決心行動（Operation Atlantic Resolve）」演習，也首度派遣3500名美軍地面部隊與各種重裝備，進駐波蘭舉行軍事演習，引發俄羅斯的強烈反彈。但美國與北約仍然不為所動，繼續加大與其他東歐國家的軍事合作計畫，同時在亞太地區，美國國會則首度提出「亞太再保證倡議」，開始反制中國。隔年美國國防部以「國家安全戰略報告」為基礎，公布全新的「國家防衛戰略報告」，在軍事層面提出具體計畫，以扼止中國與俄羅斯的擴張。在這一年也正式通過「2018年亞太再保證倡議」，複製歐洲的經驗來亞太地區，以避免再次發生類似克里米亞半島的事件。

很快的，美國與中國的關係進一步惡化，美國開始體認到，要圍堵中國只靠西太平洋上的國家是不夠的，必需要納入在印度洋上的國家，以封鎖中國利用東南亞國家或巴基斯坦來進出印度洋的管道。為統一事權與強化對印度洋的重視，美軍的太平洋司令部在2018年正式改名為印太司令部，接下來在2019年，美國國防部更推出「印太戰略報告（Indo-Pacific Strategy Report）」，明確地將過去只停留在政策宣誓與理論研究的印太圍堵計畫，落實到軍事層面。在這一份報告中強調美國將維持並促進「自由開放的印太地區」，同時也強調將強化與西太平洋、印度洋國家的軍事合作。印度因此成為了要角，而與美國沒有正式外交關係的台灣則被視為重要合作夥伴，在報告中擁有更大的篇幅，但整體來說，美國與台灣的軍事合作政策仍然相對模糊。

德國不再是冷戰中必需承受第一擊的國家

就在這樣的氛圍與基礎下，美國的參議院在今年將「亞太再保證倡議」進一步升級為「太平洋威懾倡議」，草案預計在2021年投入14億美元的初期資金，以強化美軍在印太地區的軍力部署，並提升盟邦的防衛能力，隔年將再投入56億美元於這個計畫中。雖然參議院所通過的這個草案，仍需要與眾議院協商，並送交川普總統簽字後，才會生效，但已可看出未來發展的趨勢。新的法案與「歐洲威懾倡議」相當的雷同。除了撥款加強美軍的威嚇能力，也將重新打造一條全新的圍堵線，運用聯合軍事演習與資助盟國加強基礎軍事建設的方式，在印太地區圍堵中國。未來出現亞洲版的「大西洋決心行動」也只是時間早晚的問題，美軍過去就與亞洲盟國一起舉行各種演習，未來應該會出現針對性更強、更頻繁、規模更大的多國聯合軍事演習行動。

由此我們就不難看出川普削減駐德美軍背後的考量。主要原因有兩個，一是北約東擴以後，圍堵俄羅斯的第一道防線已經東移，過去幾年「歐洲威懾倡議」所大力資助的前華約集團國家，是今日圍堵俄羅斯的前線，波蘭更是其中最為重要的關鍵地點。德國早就已經不再是冷戰中必需承受第一擊的國家，德國自己也心知肚明，因此長期削減國防支出，即使美國不斷施壓，一樣不為所動。其二是中國的崛起讓美國的注意力從歐洲轉移到亞洲，蓄勢待發的「太平洋威懾倡議」勢必讓未來的西太平洋與印度洋成為美軍的部署重點。被削減的9500名駐德美軍未來有一部份將移駐波蘭或其他東歐國家，部份返回美國或改派到印太地區，完全符合之前「國家安全戰略報告」與「國家防衛戰略報告」所要求的，應針對中國與俄羅斯的威脅來調整美軍的部署。

或者進一步來說，冷戰結束後美國在全球的部署架構並沒有大規模改變過，和平紅利只是裁撤人員與削減經費，接下來的反恐戰爭在地域上又侷限於中亞與中東地區，在戰術上則側重特種部隊的運用。因此我們可以看到美軍特種部隊的員額大增，地面部隊被輪調到伊拉克與阿富汗戰場，但整體來說，歐洲與亞洲的美軍部署大多未重新檢討過。英國與德國仍然是美軍在歐洲的重要合作夥伴，日本與南韓也是美軍在亞洲的主要駐紮地。只是美國一旦要重返大國競逐的戰場，就勢必要整調全球部署以回應新的威脅，美國削減駐德美軍，開始強化與東歐國家的軍事合作，就是這種趨勢下的產物。同樣的道理，未來「太平洋威懾倡議」上路以後，可以預見美國也將檢討目前印太地區的部署情況，如果出現削減駐日美軍或駐韓美軍的情況，也不用太過訝異。

削減駐日韓美軍是可能方向

另一方面，從參議院所通過的2021年國防授權法中，我們也可以發現在「太平洋威懾倡議」所提出的三個主要目標中，除了要求改善美軍的作戰能力，強化美軍基地、前進作業據點與基礎設施的防禦力，以對抗彈道飛彈、巡弋飛彈與極音速飛彈的攻擊外，更特別提到，美軍應該將現在集中部署而脆弱易受攻擊的大型美軍基地，改為分散式、有彈性、可以適應不同作戰需求的小型基地。並增加可以在未來使用的盟邦港口與機場，在不同地點預置武器、彈藥與物資，好在未來戰爭爆發時，美軍在受到攻擊的情況下能擁有持續作戰的能力。所以目前美國將部隊集中部署於日、韓兩國大型美軍基地的情況，勢必會有所調整，很可能會如歐洲一樣，分散到印度、越南、泰國、菲律賓等以前較不受重視的國家，好分散風險並建構全新的圍堵圈。

此外，「太平洋威懾倡議」也強調，要改善跟盟邦與合作夥伴的協同作戰與資訊分享能力，特別是一起對抗資訊戰。因此可以想見美軍在調整軍力部署時，也會加強與這些國家的軍事合作。美軍日前主動釋出美、台特種部隊進行聯合演訓的影片，相信並不是巧合。2021年國防授權法案鼓勵美軍派遣醫療船到高雄港訪問以交流防疫經驗，也是在為將來美國軍艦例行訪問台灣港口鋪路。台灣當然要趁此良機尋求更多的軍事合作機會，並爭取參與大型聯合演訓。不過更重要的是加強台灣港口與機場的基礎建設，使其符合美軍的使用標準，讓美軍在戰時更容易協防台灣。並利用美軍分散部署的機會，爭取建立安全合作據點 註更多安全合作據點（Cooperative Security Location , CSL），是指小規模的菁銳美軍部隊，前進部署於可能爆發衝突的地區，擔任指揮、連絡、情蒐、支援、軍事合作等任務。在爆發戰事時，也可引導美軍部隊快速抵達衝突地區。美國近年來常採用這樣的方式，取代設立昂貴的美軍基地，以節省開支。，讓台灣成為美軍執行「太平洋威懾倡議」時不可或缺的重要夥伴。這是台灣在目前的國際處境中比較容易達成的目標。

雖然在「太平洋威懾倡議」中，台灣的重要性已經開始大幅提升，但從最新一份美國國家安全戰略報告「美國對中華人民共和國的戰略方針」中，提及台灣的部份還是不脫美中三個公報與台灣關係法的架構，就代表短時間內台灣想要達到美台關係正常化的目標，仍有其難度。這從「歐洲安全倡議」雖然強化美國的嚇阻力以保護歐洲的安全，卻也格外小心，不想引爆歐洲國家間的彼此矛盾，就可看出美國政策的謹慎程度。或許台灣可以著墨的地方，在於強調台灣是這個區域中相對富裕的國家，不止無需依賴美國提供金錢援助，也有能力自購各種先進武器以協助維持區域穩定。台灣是「太平洋威懾倡議」的資產而不是麻煩。美國只要協助台灣建立強大的國防力量，就能獲得豐碩的回報，而台灣能獲得重要的安全保障，這才是現階段最優先的目標。

※作者為軍事研究者