紀永添專欄:美國削減駐德美軍的震波將抵西太平洋   

紀永添 2020年07月17日 07:00:00

搭乘魚鷹直昇機的美國海軍陸戰隊於今年四月時在南海的演訓。(圖片摘自U.S. Pacific Fleet)

日前美國總統川普批准從德國撤離9500名美軍,讓兩國已處於低潮中的外交關係更為雪上加霜。批評者認為川普的撤軍行動,嚴重傷害了美國維護歐洲安全的承諾。而在此同時,美國參議院則在2021年國防授權法中,新增「太平洋威懾倡議(Pacific Deterrence Initiative)」,以強化美國在西太平洋的軍事力量。兩相對比之下,川普政府似乎釋出了彼此矛盾的混亂訊息,不過其實兩者都是出於同樣的戰略考量,削減部份的駐德美軍,除了是政治上的因素外,也是遵循「歐洲威懾倡議」下的決定。「太平洋威懾倡議」就是「歐洲威懾倡議」的亞洲版,兩者都是2017年白宮「國家安全戰略報告」的具體執行方案。因此若要瞭解「太平洋安全倡議」未來對西太平洋局勢可能產生的影響,最好的方法就是參考「歐洲威懾倡議」的內容與執行的結果。

 

美國要扼止中國與俄羅斯的擴張

 

俄羅斯在2014年併吞烏克蘭的克里米亞半島後,讓歐洲國家一夕間回到冷戰的恐懼中,美國為了強化北約的防禦力量與安撫歐洲盟國,於2014年提出「歐洲再保證倡議(European Reassurance Initiative)」。只是當時美國正忙於反恐戰爭與清剿伊斯蘭國,並未將戰略重心置於歐洲,但已在這個法案下,開始與過去的一些東歐國家展開初步的軍事合作。這些緊鄰俄羅斯的國家,從北到南包括了愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利、羅馬尼亞與保加利亞等國,都是過去的華約組織國家,在前蘇聯解體後才陸續加入北約。北約的這一波擴張,被稱為「北約東擴」,也讓圍堵俄羅斯的防線向東推進。烏克蘭雖然因為政治問題未能加入北約,卻因克里米亞半島的問題與東部省份戰事,與俄羅斯交惡,是整條防線的最前線,

 

2014年提出「歐洲再保證倡議(European Reassurance Initiative)後,美國開始與過去的一些東歐國家展開初步的軍事合作。(湯森路透)

 

一開始的「歐洲再保證倡議」並未大規模改變過去美國在歐洲地區的軍事部署與防禦計畫,整個法案的援助規模也不大,卻讓俄羅斯感到不滿,認為美國與北約在這些前蘇聯附庸國設立軍事基地是侵門踏戶之舉。關鍵的轉折是在2016年年底到2017年之間,川普當選美國總統,伊斯蘭國幾乎被剿滅而讓反恐戰爭告一段落,俄羅斯則舉行了「西方-2017」演習。俄羅斯部隊借道白俄羅斯,與白俄羅斯的部隊進行聯合操演,一路推進至波蘭邊界附近,震驚北約。同時川普與中國因貿易摩擦與南海紛爭而陷入緊張關係,最終導致在2017年年底,川普政府所提出的首份「國家安全戰略報告」,宣告長達十餘年的反恐戰爭已經結束,美國將重返大國競爭的戰場,未來的戰略競爭對手是中國與俄羅斯,揭櫫了美國接下來的方向,讓國際情勢全盤改變。

 

就在這一年,美國在歐洲地區提出「歐洲再保證倡議」的進階版法案「歐洲威懾倡議」,投入的資金上調到10億美金,以進一步反制俄羅斯的威脅。因「歐洲再保證倡議」而展開的「大西洋決心行動(Operation Atlantic Resolve)」演習,也首度派遣3500名美軍地面部隊與各種重裝備,進駐波蘭舉行軍事演習,引發俄羅斯的強烈反彈。但美國與北約仍然不為所動,繼續加大與其他東歐國家的軍事合作計畫,同時在亞太地區,美國國會則首度提出「亞太再保證倡議」,開始反制中國。隔年美國國防部以「國家安全戰略報告」為基礎,公布全新的「國家防衛戰略報告」,在軍事層面提出具體計畫,以扼止中國與俄羅斯的擴張。在這一年也正式通過「2018年亞太再保證倡議」,複製歐洲的經驗來亞太地區,以避免再次發生類似克里米亞半島的事件。

 

很快的,美國與中國的關係進一步惡化,美國開始體認到,要圍堵中國只靠西太平洋上的國家是不夠的,必需要納入在印度洋上的國家,以封鎖中國利用東南亞國家或巴基斯坦來進出印度洋的管道。為統一事權與強化對印度洋的重視,美軍的太平洋司令部在2018年正式改名為印太司令部,接下來在2019年,美國國防部更推出「印太戰略報告(Indo-Pacific Strategy Report)」,明確地將過去只停留在政策宣誓與理論研究的印太圍堵計畫,落實到軍事層面。在這一份報告中強調美國將維持並促進「自由開放的印太地區」,同時也強調將強化與西太平洋、印度洋國家的軍事合作。印度因此成為了要角,而與美國沒有正式外交關係的台灣則被視為重要合作夥伴,在報告中擁有更大的篇幅,但整體來說,美國與台灣的軍事合作政策仍然相對模糊。

 

德國不再是冷戰中必需承受第一擊的國家

 

就在這樣的氛圍與基礎下,美國的參議院在今年將「亞太再保證倡議」進一步升級為「太平洋威懾倡議」,草案預計在2021年投入14億美元的初期資金,以強化美軍在印太地區的軍力部署,並提升盟邦的防衛能力,隔年將再投入56億美元於這個計畫中。雖然參議院所通過的這個草案,仍需要與眾議院協商,並送交川普總統簽字後,才會生效,但已可看出未來發展的趨勢。新的法案與「歐洲威懾倡議」相當的雷同。除了撥款加強美軍的威嚇能力,也將重新打造一條全新的圍堵線,運用聯合軍事演習與資助盟國加強基礎軍事建設的方式,在印太地區圍堵中國。未來出現亞洲版的「大西洋決心行動」也只是時間早晚的問題,美軍過去就與亞洲盟國一起舉行各種演習,未來應該會出現針對性更強、更頻繁、規模更大的多國聯合軍事演習行動。

 

由此我們就不難看出川普削減駐德美軍背後的考量。主要原因有兩個,一是北約東擴以後,圍堵俄羅斯的第一道防線已經東移,過去幾年「歐洲威懾倡議」所大力資助的前華約集團國家,是今日圍堵俄羅斯的前線,波蘭更是其中最為重要的關鍵地點。德國早就已經不再是冷戰中必需承受第一擊的國家,德國自己也心知肚明,因此長期削減國防支出,即使美國不斷施壓,一樣不為所動。其二是中國的崛起讓美國的注意力從歐洲轉移到亞洲,蓄勢待發的「太平洋威懾倡議」勢必讓未來的西太平洋與印度洋成為美軍的部署重點。被削減的9500名駐德美軍未來有一部份將移駐波蘭或其他東歐國家,部份返回美國或改派到印太地區,完全符合之前「國家安全戰略報告」與「國家防衛戰略報告」所要求的,應針對中國與俄羅斯的威脅來調整美軍的部署。

 

德國早就已經不再是冷戰中必需承受第一擊的國家,美國裁減駐軍是必然。(湯森路透)

 

或者進一步來說,冷戰結束後美國在全球的部署架構並沒有大規模改變過,和平紅利只是裁撤人員與削減經費,接下來的反恐戰爭在地域上又侷限於中亞與中東地區,在戰術上則側重特種部隊的運用。因此我們可以看到美軍特種部隊的員額大增,地面部隊被輪調到伊拉克與阿富汗戰場,但整體來說,歐洲與亞洲的美軍部署大多未重新檢討過。英國與德國仍然是美軍在歐洲的重要合作夥伴,日本與南韓也是美軍在亞洲的主要駐紮地。只是美國一旦要重返大國競逐的戰場,就勢必要整調全球部署以回應新的威脅,美國削減駐德美軍,開始強化與東歐國家的軍事合作,就是這種趨勢下的產物。同樣的道理,未來「太平洋威懾倡議」上路以後,可以預見美國也將檢討目前印太地區的部署情況,如果出現削減駐日美軍或駐韓美軍的情況,也不用太過訝異。

 

削減駐日韓美軍是可能方向

 

另一方面,從參議院所通過的2021年國防授權法中,我們也可以發現在「太平洋威懾倡議」所提出的三個主要目標中,除了要求改善美軍的作戰能力,強化美軍基地、前進作業據點與基礎設施的防禦力,以對抗彈道飛彈、巡弋飛彈與極音速飛彈的攻擊外,更特別提到,美軍應該將現在集中部署而脆弱易受攻擊的大型美軍基地,改為分散式、有彈性、可以適應不同作戰需求的小型基地。並增加可以在未來使用的盟邦港口與機場,在不同地點預置武器、彈藥與物資,好在未來戰爭爆發時,美軍在受到攻擊的情況下能擁有持續作戰的能力。所以目前美國將部隊集中部署於日、韓兩國大型美軍基地的情況,勢必會有所調整,很可能會如歐洲一樣,分散到印度、越南、泰國、菲律賓等以前較不受重視的國家,好分散風險並建構全新的圍堵圈。

 

尼米茲航母於太平洋巡弋。(圖片摘自U.S. Pacific Fleet)

 

此外,「太平洋威懾倡議」也強調,要改善跟盟邦與合作夥伴的協同作戰與資訊分享能力,特別是一起對抗資訊戰。因此可以想見美軍在調整軍力部署時,也會加強與這些國家的軍事合作。美軍日前主動釋出美、台特種部隊進行聯合演訓的影片,相信並不是巧合。2021年國防授權法案鼓勵美軍派遣醫療船到高雄港訪問以交流防疫經驗,也是在為將來美國軍艦例行訪問台灣港口鋪路。台灣當然要趁此良機尋求更多的軍事合作機會,並爭取參與大型聯合演訓。不過更重要的是加強台灣港口與機場的基礎建設,使其符合美軍的使用標準,讓美軍在戰時更容易協防台灣。並利用美軍分散部署的機會,爭取建立安全合作據點 更多安全合作據點(Cooperative Security Location , CSL),是指小規模的菁銳美軍部隊,前進部署於可能爆發衝突的地區,擔任指揮、連絡、情蒐、支援、軍事合作等任務。在爆發戰事時,也可引導美軍部隊快速抵達衝突地區。美國近年來常採用這樣的方式,取代設立昂貴的美軍基地,以節省開支。,讓台灣成為美軍執行「太平洋威懾倡議」時不可或缺的重要夥伴。這是台灣在目前的國際處境中比較容易達成的目標。

 

尼米茲航空母艦攻擊部隊的飛機與一架B-52轟炸機進行在中國東南部外海進行聯合空中演訓。(圖片摘自U.S. Pacific Fleet)

 

雖然在「太平洋威懾倡議」中,台灣的重要性已經開始大幅提升,但從最新一份美國國家安全戰略報告「美國對中華人民共和國的戰略方針」中,提及台灣的部份還是不脫美中三個公報與台灣關係法的架構,就代表短時間內台灣想要達到美台關係正常化的目標,仍有其難度。這從「歐洲安全倡議」雖然強化美國的嚇阻力以保護歐洲的安全,卻也格外小心,不想引爆歐洲國家間的彼此矛盾,就可看出美國政策的謹慎程度。或許台灣可以著墨的地方,在於強調台灣是這個區域中相對富裕的國家,不止無需依賴美國提供金錢援助,也有能力自購各種先進武器以協助維持區域穩定。台灣是「太平洋威懾倡議」的資產而不是麻煩。美國只要協助台灣建立強大的國防力量,就能獲得豐碩的回報,而台灣能獲得重要的安全保障,這才是現階段最優先的目標。

 

※作者為軍事研究者

 

 

 

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