一、彭明敏的庇護故事：

1970年1月3日晚上，《台灣人自救宣言》作者彭明敏教授，躲過調查局的監控，經過化妝易容，持日本人「阿部賢一」的變造護照，從松山機場搭末班飛機前往香港啟德機場。這一路並非當然坦途，七零年代的香港及曼谷，國民黨仍有龐大的監控組織。香港接應人安排彭明敏於4日凌晨入住「青年會旅館」，一早搭國泰航空到曼谷轉機，再換乘北歐航空經塔什干到了哥本哈根，才確定平安。彭明敏在哥本哈根機場向協助逃亡的日本人宗像隆幸與香港傳教士發出「SUCCESS」的電報，通過電話與國際特赦組織彭案小組負責人Karin Gawell聯繫，5日凌晨抵達斯德哥爾摩機場。

在斯德哥爾摩機場，彭明敏丟下「阿部賢一」的變造護照，向瑞典海關說：我沒有證件，我是來自台灣的彭明敏，我要尋求瑞典政府政治庇護。經過國際特赦組織的事先聯絡，瑞典政府本已準備給予彭明敏政治庇護，但必須確認「這個人就是彭明敏」。雖然國際特赦組織在彭明敏離開松山機場時，已安排「目擊證人」，瑞典政府還是要依程序「盡責審查」。瑞典政府在報紙刊登廣告：「此有自稱彭明敏者，如有能確認者，請來指認」，最後是彭明敏在法國巴黎大學留學時的瑞典同學，出面指認。

一個月後，瑞典內閣批准了彭明敏的庇護申請。經由國際特赦組織成員的介紹，彭明敏在斯德哥爾摩人類博物館擔任研究員，負責瑞典地理學家斯文希登（Sven Hedin）探查旅行資料的分類工作。期間，彭明敏還前往英國與瑞士演講。

瑞典的生活雖然舒適，但台灣人海外民主運動的責任與台灣人社群的招喚，促使彭明敏於1970年9月接受美國密西根大學的邀約出任研究員。抵美後，彭明敏投入台灣人的民主建國運動，1972年擔任台灣獨立建國聯盟主席，1979年彭明敏為《台灣關係法》立法於美國國會作證，1982年參與台灣人公共事務協會(FAPA)籌設，1986年出任FAPA會長，1992年11月彭明敏在高檢署撤銷通緝後返台，結束23年的流亡，投入第一次國會全面改選全台宣講，1996年成為台灣第一次總統民選民主進步黨的候選人。

雖然，彭明敏獲得瑞典政府庇護在瑞典只停留九個月，彭明敏沒有在瑞典定居，沒有取得瑞典公民資格，沒有投票參政權，甚至沒有取得瑞典永久居留權；但是瑞典政府的庇護，卻是彭明敏面對國民黨政府政治迫害下的及時雨與保護傘。否則，以當時「中華民國」與美日間的外交關係及引渡實務，縱能偷渡到美國、日本，亦無法確保一切順利。這個判斷，彭明敏在《自由的滋味》回憶錄中清楚寫道：

我到底要到那裡去？美國是不可以的。因為如我到那裡去，便會使美國政府為難，國民黨會立即要求引渡，會使問題非常複雜，並且拖延很久。日本也是不可能的。因為已有許多例子，日本警察與國民黨合作，將流亡在日本的台灣人引渡給國民黨，以換取日本欲從台北取得的好處。我要去的國家，必須是與國民黨沒有外交關係的。然，我不願意到共產國家，因為中共政府，與國民黨同樣，恨不得將台灣獨立運動消滅掉。我提出瑞典，朋友們都同意了。

1970年9月29日下午，彭明敏持瑞典政府核發的「非瑞典國民旅行證」 註更多瑞典政府給予彭明敏政治庇護後，依《聯合國難民地位公約》應核發難民旅行證。但是，彭明敏2016年關於入境美國的訪談稿，卻暗示地位更特殊的無國籍者旅行證(《關於無國籍人地位的公約》)，這就留待史家考證彭明敏是否在1970年已根據「台灣地位未定論」向瑞典政府主張其為無國籍人士並獲承認。 參台美史料中心393. 從瑞典到美國 / 彭明敏 / 2016/01從底特律海關入境美國，開啟了彭明敏投入海外民主運動、實踐《台灣人自救宣言》的後半生；瑞典政府的庇護決定與國際特赦組織、日本及香港友人的救援，在台灣民主運動史上，算是關鍵地推了一把。

二、台灣政府的援港措施：

台灣並非1951年《聯合國難民地位公約》及1967年《難民地位議定書》締約國，台灣人權促進會長年倡議制定《難民法》至今，政府依然不見人下樓。而且，即便制定難民法，在《中華民國憲法》關於領土範圍不明的情況下，也難適用於香港難民庇護。

雖然如此，台灣現行法律並非沒有類似制度，但並不健全：

對於中國人，《大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法》第十八條規定｢因領導民主運動有傑出表現之具體事實及受迫害之立即危險者」得經專案許可在台「長期居留」，並可於長期居留兩年後申請「定居」，於每年總額12名之範圍內，其本人之配偶及未成年子女亦得申請。

對於香港人，《香港澳門關係條例》第18則規定：「對於因政治因素而致安全及自由受有緊急危害之香港或澳門居民，得提供必要之援助。」施行細則規定「主管機關於有本條例第十八條之情形時，除其他法令另有規定外，應報請行政院專案處理。」而移民署港人簽證類別亦有「HF177庇護居留」簽證，其官方定義為「申請居留身分資格及代碼HF177：因政治因素而致安全及自由受有緊急危害，經行政院大陸委員會會同有關機關審查通過者」。但是，移民署始終迴避正式給予港人「HF177庇護居留」簽證，而是以其他經專案核定的「行政寬容」措施應對(詳後)。

對於聲援中國及香港民主運動人士的具體情形，蔡政府長期維持少說，低調，甚至否認的立場。但是，我們還是可以透過一些事後公開報導，加以推敲。

2021/06/中央社報導：隸屬成都秋雨聖約歸正教會的廖強一家6人，2019年持中國護照以醫美自由行方式經泰國來台，決定不再返回中國。從此受到大陸委員會、移民署及台灣長老教會安排及照料，在新竹安頓。經過美國總統大選及疫情延宕，廖強全家終於獲得美國政治庇護。

2020/06/ BBC中文網報導：香港示威者智勇（化名）去年7月使用旅遊簽證到台灣，今年4月，他通過就學拿到三年的居留證。他對BBC中文表示，他已經通過就學申請到三年居留權，還申請了工作許可證，暑假會去打工。

2021/6/中央社報導：5個人乘著橡皮艇穿越南海..年紀介於18至26歲的這5人..他們是為了逃離因參與2019年反送中示威而受到的不公平起訴，也為了躲避無法避免的牢獄生活，決心離開香港。安抵台灣後數月，5人都在美國國務院協調下，前往美國尋求庇護。他們在黑暗中用手電筒發射SOS求救訊號，1小時後遠處射來一道白光，是台灣海巡署船隻。5人起初被帶往東沙島，之後又被帶往高雄秘密處所，居留期間台灣當局提供他們衣著、香菸和報紙。他們有些人希望待在台灣，但最後被告知全都得離開。知情人士透露，台灣國安官員擔心協助香港逃犯，會被北京當成入侵的藉口。

單純依照台灣入出境法規，廖強一家人持醫美簽證入境，是不可能在台灣「居留」兩年；港人智勇持觀光簽證入境，也只能短期停留，不可能停留半年，然後直接在台灣轉換為「就學居留」三年簽證；「非合法入境」的五港人，通常會被依違反國安法起訴、判刑，然後遣返。然而，最後媒體報導結果都不是如此，台灣政府顯然是以某種不對外公布的「處理準則」，經專案批准的特別「行政寬容」措施，在處理對香港抗爭者的人道救援。台灣政府在援助香港抗爭者上，並非無所作為，｢人血饅頭」的批評，並非公允。

維持前述｢少說、低調、否認」的立場，台灣政府向國會提交的報告，對此的正式說明是：｢對於進入臺灣尋求人道關懷協處的香港居民，倘有香港澳門關係條例第 18 條規定之情形，政府已訂定相關處理準則，審酌個案安全與自由受緊急危害程度，作成適當決定，依據人道原則及相關法規妥適處理，並由交流辦專案協助，進一步輔導相關個案順利在臺就學、就業等，協助其自主在臺生活。」

三、援港困境與公民團體倡議：

台灣政府刻意降低香港抗爭者援助的政治性，將香港抗爭者的庇護需求，透過簽證作業的行政寬容措施，引導到「就學居留」與「就業居留」，並且分別與教育部、勞動部交涉釋出僑教資源與協調工作許可申請。我們必須承認，這套做法，在兵荒馬亂的2019-20年確實幫助許多香港抗爭者，在台灣取得臨時棲身之地，但是，隨著時間的推移，許多問題不斷顯現：

一、就學簽證：許多來台就學者或已在香港取得學士或副學士學位，或無心於大學學業，或無資力長期支付學費(民間有協助募款)，時間久了，「以唸書延續在台居留資格」，便成為時間與金錢的無謂浪費。香港抗爭者如要放棄學業，希望在台灣自食其力工作，卻擔心未必能即時依《就業服務法》取得工作許可並轉換為就業簽證。對於可能被退學或即將畢業的香港抗爭者而言，如何延續在台居留身分，也是問題。

二、就業簽證：目前實務上，勞動部發給香港抗爭者之聘僱許可，仍需由雇主申請；遇到資遣、轉換雇主，能否及時取得新工作許可，延續在台居留身分，必須處理。

三、護照失效：許多香港來台抗爭者，開始遇到香港護照失效或效期不足問題。他們回不了香港，他們已離港經年，需要像當年瑞典政府發給彭明敏的旅行證件，前往新加坡、日本、美國、歐洲及各國與家人或伴侶相聚。

四、人生長期規劃：台灣終究是港人短暫的「留學國」與「海外工作地」，抑或可以是「永久居留」或終老一生的「定居」地？青春無法重來，但就學簽證與就業簽證的「行政寬容」措施，沒有答案。

五、政治變動的憂慮：蔡政府的援港措施，相當程度建立在行政裁量與行政寬容基礎上，並非公開條文明載的「權利」。蔡總統任期到2024年，屆時無論是政黨輪替或同黨換屆政策調整，這些措施，都有變動的可能性。從救援的責任倫理來看，蔡政府有責任最遲在2023年五月以前，將援港措施從行政權宜轉為足以拘束下一任政府的「明文規定與明確權利」，如果做不到，最起碼應該要提醒港人，重新思考留台風險，並留一年的應變期給港人。

正是基於以上考量，經濟民主連合於2020年六月就《香港澳門關係條例》第十八條提出施行細則草案，希望將援港措施法制化。今年3月3日，經濟民主連合、台灣人權促進會、香港邊城青年與台灣香港協會等團體，共同倡議政府應落實實施原本制度就有的「HF177庇護居留」，讓香港抗爭者在台灣可安身立命，不用再擔心護照過期，擔心就學或就業中斷影響居留，擔心何時會被遣返。

經濟民主連合的基本主張是：

1、香港反送中運動的抗爭者，因政治因素而致安全及自由受有緊急危害，經行政院大陸委員會會同有關機關審查通過報行政院核定者，依法核發「HF177庇護居留」簽證，簽證有效期每次最長三年。

2、簽證有效期內，抗爭者可以自由在台灣就學、尋職、就業、生活及旅行，無須另行申請工作許可，也不因學業或工作中斷而喪失居留資格。

3、經民連絕對沒有主某張媒體所報導的「據轉述，民團曾建議針對身分代碼『HF一七七』、來台政治庇護的港人，只要居留一年就可定居」。

4、現行《香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法》第29條規定：港人持依親居留、投資居留、專才居留及其他各類居留簽證「連續居留滿一年，或連續居留滿二年且每年在臺灣地區居住二百七十日以上」即可定居。經民連認為，1997年6月30日當年內政部長葉金鳳發布的這項規定過於寬鬆，各國移民法規少見有此等規定，顯不合理，應通盤檢討改正。

5、「HF177庇護居留」簽證期滿後，如庇護原因仍在，得申請延長，如符合「合法連續居留五年，每年居住超過一百八十三日」之要件，得比照《入出國及移民法》第二十五條外國人永久居留之要件，申請在台永久居留。

6、香港抗爭者如果真有意願定居台灣，成為台灣公民，如何從永久居留轉換為定居身分，應併同香港移民政策，整體規劃。
 

四、為何「就業定居」方案，引發各界憂慮？

4月20日中央社報導：

對於曾參與「反送中」抗爭而承擔政治風險來台的流亡港人，政府目前以「香港人道援助關懷行動專案」形式協助，並引導他們以就學或就業方式在台居留。不過在現行法規下，在台就業的港人苦無途徑申請定居，無法獲中華民國國籍。這導致不少年紀稍長的抗爭者為獲身分，而重回校園，並要在長達9年的就學就業後，才可申請定居。

 

陸委會目前已對「香港澳門居民進入台灣地區及居留定居許可辦法」提出修正建議，「特別是專業人士、白領階級的港人」，在台灣工作連續居留5年、最後一年的每月收入達基本工資2倍等條件，即可申請在台定居。這項修正意義重大，形同在既有投資移民、專才移民和就學外，為港人開闢一條就業定居的路，預料將有不少港人受惠。針對「專業工作」者的修正，是否也能嘉惠到年紀較輕、學經歷較淺的流亡抗爭者？陸委會回應，「會針對個案的情形審酌，來妥適處理」，政府會在既有居留時間、薪資門檻等規定下，以專案方式給予相關個案更有利的申請條件。此外，規範在「就業服務法」中的專業工作種類，也相當多樣。

我們可以理解，蔡政府核心幕僚有人強力主張對香港抗爭者的救援必須淡化一切政治色彩，因而有了避開「HF177庇護居留」，以「就業定居」外觀包住援港措施的「創意」，但顯然排山倒海的反對聲，證明這不是聰明的決策。

首先，香港抗爭者來台尋求救援人數，據媒體報導總數不超過數百人，就算日後再擴張，至多千人。至於「就業定居」，會有多少香港人來台灣「就業定居」？雖然陸委會強調「質量雙控」與「專案認定」，但是在新制度無經驗值可資比較下，人民恐懼無限延伸的結果，網路鄉民理性的聯想是台灣目前產業及社福移工達66萬人，外國白領專業人士達41,660人(今年三月底統計)，不理性的聯想是1949年的移民潮。顯然把「庇護」與「就業定居」移民政策掛勾，是一個影響層面更廣，更容易挑動台灣社會敏感神經的政策。

其次，「庇護」是要救急，「定居」是要徹底成為本地公民。雖然「日久他鄉變故鄉」，各國法制也允許申請「庇護」者，經多年適應在地生活後，最終申請「歸化」為所在國公民，但是，比較法制上還看不到直接掛鉤者。在英國，具有難民身份者四年後，自動成為永久居民，再五年後可以申請英國護照，成為英國公民。在美國，受庇護的難民可以在一年後成為永久居民，然後再五年後可以申請入籍美國。企圖以「定居」，因應「庇護」需求，是否本末倒置？

其三，在整體國家人口政策與移民政策檢討下，合理有序的放寬移民不是不能談，而且應該盡早規劃討論取得社會共識：總量？國別？年齡？依親、投資、專才、就業？社會衝擊？國家安全與國民忠誠義務？但此次對港政策推動引發強力反彈，除了跳過人口政策與移民政策檢討外，還跳過了從1997年內政部長葉金鳳發布《香港澳門居民進入臺灣地區及居留定居許可辦法》以來，幾個歷經多次政黨輪替，應該改而不改的過時規定，導致網路上的許多對公平性的質疑，還真的不易化解：

1、沒有總量管制與分類配額管制。香港澳門關係條例第12條第2項規定：「每年核准居留或定居，必要時得酌定配額。」這個條文九七年就在，但至今未曾訂出配額。反之，《大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留及定居數額表》則訂有各事由之配額。

2、現行入出境法制，在「居留」與「定居」之間，外國人有不取得公民權「永久居留」中間類型，中國人有「長期居留」，獨獨對香港澳門居民從「居留」直接跳「定居」(取得身分證有投票權)。表面上看似對香港人有利，但愛之適足以害之，在這樣的不對稱架構下，讓烏克蘭人可以常住台灣≠取得台灣投票權，但是讓香港人可以長住台灣＝取得台灣投票權；爭取烏克蘭人可以常住台灣≠爭取台灣參政權，爭取香港人可以長住台灣＝爭取台灣參政權，這樣對香港人有更好嗎？

3、取得定居年限最短。中國配偶定居，要先經過團聚，依親居留四年，長期居留兩年，才能申請定居。外國人要在台灣定居，要先合法居留五年，申請歸化取得護照，再以無戶籍國民身分居留一到三年，才能申請定居取得身分證。香港人則持依親居留、投資居留、專才居留及其他各類居留簽證「連續居留滿一年，或連續居留滿二年且每年在臺灣地區居住二百七十日以上」即可申請定居。

4、忠誠義務。外國人歸化我國須放棄外國籍，中國人定居台灣須註銷大陸戶籍，現行制度下「港人無論是取得居留或定居，都不用放棄香港居民的資格」。

5、服公職限制。主權移交前取得華僑資格之香港澳門居民或其配偶子女，入籍台灣一年後可服公職，一般香港澳門居民入籍台灣十年後可服公職，外國人歸化後十年可服公職，中國人入籍台灣十年後可服一般公職，二十年後可服軍職。

我真的不知道當年內政部長葉金鳳在研議這些條文時，腦中是否有個「乖巧」香港僑生馬英九圖像，但是這些規定不改，真的對香港人好嗎？會更有助於港人融入台灣社會嗎？亦或適足以害之。是這些不均衡的規定，讓各種不同動機、不同原因，甚或參雜刻意操作的憂慮與批評，醞釀成對政府援港政策的質疑與不信任。該緊縮的長年沒有緊縮，那該放寬的，事到臨頭，要說服大眾，恐怕也難。

五、結論：兼顧人權價值與國家安全的援港措施

5月5日行政院推出台灣首部國家人權行動計畫，其中第八項提到「難民權利保障：將難民庇護機制法制化，明確相關申請程序。」可見政府已認識到庇護機制法制化是無法迴避的問題。

如同本文第三段所指出，只要將援港庇護措施單純化，是可以很快找到兼顧國家安全與人權價值的援港措施。針對行政部門對施行「HF177庇護居留」簽證的各項疑慮，本人謹提出以下替代建議方案，供各界思考：

1、內外有別，避免標籤化：香港反送中運動的抗爭者，因政治因素而致安全及自由受有緊急危害，經行政院大陸委員會會同有關機關審查通過報行政院核定者，依法核給「HF177庇護居留」身分，有效期每次最長三年，資料以密件留存。

對外簽證核發，參考國家安全局組織法「預算寄列」其他機關之規定，將「HF177庇護居留」簽證寄列於就學居留、就業居留與僑生留台實習之外觀，並給予特殊法律效果註記，允許簽證有效期間內，轉換就學、就業與僑生留台實習三種身分。確保簽證有效期內，抗爭者可以自由在台灣就學、尋職、就業及生活，無須另行申請工作許可，也不因學業或工作中斷而喪失居留資格。

2、就學就業為主，職訓實習為輔：為協助港人以自主自立方式生活，於其失業及失學期間，輔導其參與職業訓練及非營利組織實習。

3、比照外國人，建立香港居民在台永久居留制度。

4、更長的身分辨識觀察期：「HF177庇護居留」身分，有效期每次最長三年，簽證期滿後，如庇護原因仍在，得申請延長。如符合「合法連續居留五年，每年居住超過一百八十三日」之要件，得比照《入出國及移民法》第二十五條外國人永久居留之要件，經再次專案許可，申請在台永久居留。

5、專案外的救援對象：目前已有能力申請就業居留、投資居留、專才居留的抗爭者，五年期滿，經專案許可在台永久居留。持就學居留簽證入境之非專案抗爭者，於畢業前半年經專案許可，轉換為「HF177庇護居留」身分。

6、香港抗爭者如果真有意願定居台灣，成為台灣公民，如何從永久居留轉換為定居身分，應併同香港移民政策，整體規劃。

※作者為經濟民主連合智庫召集人