1月9日，國防部發出國家警報示警中國發射衛星飛越台灣南部。此舉事後引發若干爭議，概可歸納為：一、國家警報將「運載火箭」英文錯譯為「導彈」；二、中國早已提前公告將於1月15日15時發射衛星，我方是否有必要高調應對；三、國防部對發布與否之標準，與過去案例並不一致。事後，國防部已就英文錯譯致歉，惟各界對第二、三點仍存疑慮。針對上述爭議，由於鄰國日本已建置國家即時警報系統（J-Alert）多年，其實際經驗足供我國借鑑。本文回顧日本近年運用國家警報系統情形，並歸納警報機制之困難點及我國未來精進之處。

日本J-Alert運用機制及困難點

日本的國家即時警報系統係基於《國民保護法》等法律建置，旨在面對彈道導彈攻擊、恐怖攻擊、天然災害之際發布國家警報，盡可能為國民爭取更多避難時間。該系統建置之初存在諸多缺失，無法即時向全國各地發布警報。歷經多次改革後，硬體設施已獲大幅改善，惟日本政府目前在運用上仍遭遇困難。2012年4月，北韓朝太平洋發射導彈，日本政府原欲將自衛隊情資與美軍雷情進行雙重比對後再行發表，惟北韓試射導彈失敗，使自衛隊未能掌握後續動向，其後由美方獲得情資後再行發表，已歷時40分鐘。經本次事件後，日本政府修正內部程序，即便無法同時以美日兩國情資進行比對，若能由美國方面先行獲得情資，即可不待「雙重比對」程序，逕由行政機關通報網路「Em-Net」進行警示。

另一方面，即便發射方已就「發射衛星」等事由進行預告，若發射方真實意圖不明，防禦方亦難以應對。例如，北韓曾於2023年11月21日向日本政府預告「將在11月22日0時至12月1日0時之間發射偵察衛星」，惟北韓實際發射之時間點為11月21日22時43分，與預告時程並不相同。由北韓一貫不透明的決策機制觀之，所謂「預告」並無太大意義，反而必須思考「預告」是否隱藏實際意圖，企圖誤導對手。

此外，對於政治及決策機制不透明之發射方，欲釐清其發射物體類型本來就存在諸多困難。例如，北韓於2017年11月29日發射彈道導彈，日本政府經評估後，決定不循國家即時警報系統發布警訊。然而日本政府起初表示「不排除為多彈頭導彈」，其後修正為「擁有複數推進裝置之多段式導彈」。由此觀之，即便是能與美、韓共享預警情資的日本政府，很難以即時、正確掌握發射物體具體類型。

綜上所述，日本雖已建置國家即時警報系統，惟囿於偵察能力等技術限制，對於決策機制不透明之專制國家，防衛方僅能被動因應，屢屢被迫在爭取時效與情資正確性中進行果斷的抉擇。

我國國家警報系統未來精進

針對1月9日發布之國家警報，各界多將關注焦點集中於中國已提前預告，故政府毋須小題大作，乃至於公布標準不明等。然而由前述日本經驗觀之，北韓雖在發射衛星前「先行預告」，但最終未依預告時程發射，間接反映所謂的「事前預告」難以作為判斷發射方意圖之絕對依據。中國本次發射之衛星，其飛行軌道確實偏離美國聯邦航空管理局預告之衛星發射路徑。

此外，由日本經驗觀之，即便北韓已先行「預告」發射衛星，日本政府為預防潛在威脅，仍堅持先期部署神盾艦及愛國者三型導彈，俾在發生危機時實施迎擊。 考量到判斷不明飛行物體類型之難度，以及其可能對我國之潛在威脅，國防部發布警報自屬合理判斷，毋須苛責。另一方面，借鑒日本經驗，我國運用國家警報系統仍有值得精進之處。

首先，判斷飛行物體之具體類型、飛行路徑及落點難度極高，先期發布警報雖能爭取避難時效，惟預測精度較低；若延長觀測時間或多方比對情資，又恐延誤時效並引發民眾恐慌。對此，建議可參考日本政府近期做法，依分析結果逐次發布警報，並在危機解除時再度通知。 尤其應向國人強調第二次以後發布之警報並非「前次警報之訂正」，而是「經持續監偵、分析所獲最新結果」，以安定民心。

其次，有關本次發布之國家警報內容「……請民眾注意安全。若發現不明物體，通報警消人員處理」，部分論者認為應引導民眾正確應處作為，而非僅告知「請注意安全」。對此，日本經驗亦足供我借鑑。例如該國應對導彈之警報原為「請至堅固的建築或地下避難」，其後考量日本國內存在大量非屬鋼骨結構建物，為避免民眾離開自宅遭遇危險，故2017年後改為「請在建物內或地下避難」。換言之，該國警報不僅敘明應處方式，更會檢討實況，並精進未來的預警內容。日本這些改革與精進，值得台灣參考。

※作者為國防安全研究院國家安全研究所助理研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）