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蘇巴奇

 

●倫敦瑪莉皇后大學國際經濟學教授

●著有《免費金錢的成本》（The cost of free money）

在COVID-19疫情大流行期間，全球經濟秩序崩潰迫使許多國家面臨更為嚴峻的債務危機，並將最貧窮的國家推向破產邊緣。為了因應這項危機，各國際組織紛紛提出建議，以解決在應對公共衛生危機和償還現有債務之間的兩難窘境。

其中最值得注意的是，20國集團（G20）制定了一項「暫停償債協議（DSSI）」。這將允許最貧窮的國家在明年之前暫停償債。本月，G20領導人共同制定並通過了一項框架協議，以逐一解决主權債務重組的需求。

對於正在苦戰疫情的貧窮國家來說，債務不僅限制了他們應對危機的財政資源，更阻礙了他們的未來發展。COVID-19危機突然加重了政府支出的負擔，因此許多已經在為償還現有債務而苦苦掙扎的國家需要進行新的融資，但持續借貸要不是過於困難就是太過昂貴。即使他們能成功融資，額外的債務負擔也將在未來數年中限制他們的經濟成長和發展前景。

今天的主權債務危機不僅涉及到少數不幸國家，更隱含著潜在的系統性風險。自2014年以來，主權債務總額占各國國內生產毛額的比重不僅大幅上升，而且由於政府在範圍更大的債權人中運用了更加多樣化的債務工具，主權債務的組成也變得更加鬆散。

有鑒於以上這些現象，將全球金融安全網延伸至國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機構所提供的援助之外的需求便更加迫切。「暫停償債協議」的第一項行動是暫停收取2020年5月1日至2021年6月30日期間到期債務的本金和利息（從2020年12月31日起延長），從而為至少77個開發中國家建立了更健全的金融安全網。

不過，儘管「暫停償債協議」提供了這些政府一些喘息的機會，但它也只是推遲了債務償還的時程，債務國仍須在2022年至2024年間將債務全部償還。因此，這些國家將不得不在最後付出更大筆的金額以彌補積欠的款項，甚至可能需要借更多的錢來償還其凍結的債務，此外，在COVID-19危機期間新增的任何其他債務他們也將一併承擔。迄今已申請暫停債務的46個國家最終將不得不在原先積欠的715.4億美元之上，再支付53億美元的延期款項。而且自COVID-19疫情爆發以來衍生的任何其他債務也都將成為他們的額外負擔。

儘管G20最新的債務協議在許多方面都沒有達到目標（尤其是在解决債務國和債權人之間的不對等這項議題上），但它至少已經將一個互通的債務削减框架直接提上了國際議程。新的協議有兩個明顯的優點。首先，「暫停償債協議」啟動了允許私人部門參與的第一宗案例，這是過去的協議中前所未見的。

再者，這項新框架納入了中國，克服了國有銀行定義帶來的一些阻力（不過這引發了人們對中國國家開發銀行和中國進出口銀行自身將面臨債務重組的擔憂）。由於中國是G20成員國63%債務總額的債權人，中國的參與對這項協議的成功至關重要。

一份共同框架是各國政府朝著正確方向邁出很重要的第一步。但G20不能就此止步不前，這項協議需要擴大為主權債務重組的共同計畫。主權債務是唯一沒有破產機制的債務類別。雖然個人和公司可以宣佈破產，但一個國家卻不能。

迄今為止，國際社會一直依靠訂定契约來防止、解决主權債務問題。但這種方法往往使債務人和債權人間的待遇極不平衡，導致不同類型債權人之間的損失分配不均。我們需要一個多邊機構，專門負責協調債權人、共享資訊並防止資訊套利的行為。

此外，新框架應在整個重組過程中對債務國施以援助。如IMF目前的建議，G20應該要求國際金融機構提供有限的融資，給債務國一些談判空間，以確保各國間能達成一項永續的債務重組協議。

為了進行整合，G20應該借鑒其永續融資的操作指南，在進行有序的多邊債務重組的同時，提倡謹慎借貸。另外G20還應支持債務透明化，並提供必要的科技援助，以使各國能夠在發現自己陷入債務困境之前加强其債務管理能力。

主權債務管理中的程序明確程度、透明度、監督制和問責制與大眾公共利益息息相關。所有人都應該充分瞭解自己的國家在國際借貸時曾經歷的步驟，正如他們應該瞭解自己國家的現有債務情況一樣。一筆債務形成過程中每一個步驟的明確規範與記錄——包括其中必要的制衡——對於普及謹慎借貸的觀念至關重要。

（翻譯： 陳恩潔，責任編輯：張育軒）

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（原標題為《 A Good but Incomplete Start to Debt Relief》文章未經授權，請勿任意轉載）