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福山

●史丹福大學資深研究員

 

卡瓦爾

●聯合國發展計畫拉丁美洲區域主任

2019年新冠疫情最終揭示出各國表現的巨大差異，因為它創設了面對公共衛生危機時測試不同治理體系的實驗室。例如，東亞國家（中國、臺灣、韓國和日本）往往在控制疫情方面比許多美洲和歐洲國家做得更為出色。

但這樣的結果卻並不反映民主和獨裁政府之間的差異，就像某些人所認為的那樣。東亞的高績效國家既包括獨裁國家，同時也包括某些堅強而充滿活力的民主體制。上述差異也並不完全來源於經濟資源或公共衛生專業知識，因為越南等貧困國家相比許多富裕國家做得更好。

那麼，造成結果差異的究竟是哪些因素？儘管解釋必然錯綜複雜，但從治理角度看，最重要的包括三個關鍵因素：國家能力、社會信任和政治領導。

國家能力或許顯而易見，但它仍然是最基本的要素。不具備強大公共衛生系統的國家將在疫情中陷入困境。該要素賦予了東亞國家巨大的優勢。但國家能力也並不是全部。在衛生部門近年來取得長足進步的巴西，足夠的能力並不是預防爆發更嚴重危機的充分條件。

第2個因素，社會信任，發揮作用主要通過兩個方面。民眾必須信任其政府；否則，遵守繁重但卻必要的公共衛生命令（如隔離）將會非常困難。不幸的是，這種「制度信任」在過去10年的拉美和加勒比地區一直呈下降之勢。民眾之間的信任也是一樣，而民眾信任則是社會信任的第2個方面。疫情期間在許多國家，缺乏社會信任與高度兩極分化相互作用，從而造成了毀滅性後果。

政治領導是第3個要素。在突發公共緊急狀況下，國家等級機構最高層有權採取果斷行動。這些人是誰及其面臨什麼樣的激勵可以在決定其行為有效性方面導致很大的不同。某些政治領袖將疫情視為對其自身政治命運的威脅，並以相應的方式制定政策。也有人認真對待其作為公共利益守護者的角色。

這些不同政治計算的結果在國家疫情應對舉措的有效性和可持續性方面均有所反映。政治領導表現在諸多層面；但如果沒有跨政府層級和部門的協調合作行動，就會影響整體應對政策的有效性。

國家能力有限、社會信任度低以及政治領導力糟糕均是民主惡化的警示表現。從全球範圍看，疫情表明我們正面臨一場民主衰退，揭示出長期以來一直暗流湧動的挑戰。我們可以將上述挑戰視為導致國家或多或少受到疫情影響的先決條件。

早在2019年新冠疫情爆發前，拉美和加勒比地區就已經受困於社會和政治動盪，無處不在的抗議活動和民粹主義抬頭就是其表像。該地區基礎支離破碎反映出有時被稱為「政治腐朽」的一種現象。當現有政治制度無法滿足期望因積極經濟和社會收益而不斷上升的民眾需求時，它最終會失去合法性並陷入動盪。

在經歷一段時間的經濟增長後，拉丁美洲的新中產階級越來越發現自身願望並未得到滿足，而後果現在已很難隱藏。因長期高度不平等和腐敗所造成的沮喪加劇了人們對精英階層日趨增長的不滿，民眾認為他們利用政治來謀取私利。

上述治理問題不存在簡單的解決辦法。投資於國家能力和建立社會信任可能需要很長時間，而且需要良好的政治領導。儘管如此，在面對疫情正在經歷無效治理惡性循環的國家，政治領導人可以在三大相關領域採取建設性行動。首先，也最直接的領域是公共政策。現在還來得及改善和擴大應對疫情健康、經濟和社會後果的各項舉措。

其次，從更廣義的角度講，拉美和加勒比國家需要重新思考基本的「遊戲規則」。這可能意味著推出財政政策重新分配收入，借助規章制度防止少數行為主體佔領市場，同時創造更好的途徑讓民間社會組織參與決策和治理事務。上述計畫耗時更長，但卻對建立防範下一波疫情所需的那種類型的制度至關重要。

最後，理解以民主方式實現這些變革所需的主體聯盟同樣至關重要。政治動員是變革所必須的。歸根結底，是民眾——也就是我們所有人——負責制定和維護我們稱之為「制度」的政策和規則。

（本篇翻譯由PS官方提供，責任編輯：張育軒）

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（原標題為《Pandemics and Political Performance》文章未經授權，請勿任意轉載）