近期河南省數家村鎮銀行爆發資金問題，禹州新民生村鎮銀行、上蔡惠民村鎮銀行、柘城黃淮村鎮銀行，以及開封新東方村鎮銀行等銀行之儲戶因無法自戶頭領款，傳出有近3,000名民眾於2022年7月10日至鄭州維權，警民爆發流血衝突。

此事件涉及數十萬儲戶，總計金額高達400億元人民幣，引起中國人民及海外媒體的關注，中國政府隨後在網路上緊急封鎖相關維權消息。儘管7月11日晚間，河南銀保監局、河南省地方金融監管局聯合發布公告，指出將自7月15日開始，針對前述四家村鎮銀行客戶分批展開墊付，試圖紓解民眾不滿情緒，但此事件所造成的影響卻不容忽視。
 

儲戶資金遭凍結將動搖民眾對銀行的信心
 

隨著中國政府推動金融體系改革，大型國有商業銀行大量退出農村，中國農村金融供給亦面臨問題。2006年12月，中國銀監會（2018年與保監會整合改制為中國銀保監會）批准在中西部地區試點村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司三種金融機構，以解決農村區域金融供給不足問題，其中村鎮銀行為最主要的機構。 中國政府設立村鎮銀行之目的，是要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務，因此銀行的服務對象主要是以當地農戶、小微企業或涉農企業為主。

然而，由於村鎮銀行所在地多為貧困地區或是縣域鄉鎮，吸收存款十分困難，導致銀行經營壓力極大。故許多村鎮銀行多會以較高的利息或收益率吸引儲戶，或透過第三方網路平台銷售銀行產品。此次河南省爆發資金問題的村鎮銀行，多數儲戶即是透過如百度旗下的「度小滿」、小米旗下的「天星金融」、360「你財富」等平台，購買這些銀行的存款產品。 因此，當民眾發現自己的銀行帳戶被凍結、無法取款時，此事件除暴露銀行監管問題之外，更重要的是將會影響民眾對於銀行的信心。

由於中國金融是以銀行為主導的體系，且民眾儲蓄率極高，一旦民眾對銀行資金流動性失去信心，出現大批存戶要求提款領回儲金時，一方面可能會引發該銀行資金無法支應，造成營運困難；另一方面也可能會引起民眾對於中小型銀行安全性的不信任，進而引發擠兌風潮。由於中國中小型銀行多為地方性銀行，與地方財政和經濟建設息息相關，倘若出現擠兌問題，不僅將影響金融系統的穩定，也將對地方經濟發展造成莫大衝擊。
 

複雜的銀企關係導致監管問題頻出
 

根據《村鎮銀行管理暫行規定》，村鎮銀行的主發起人須為銀行業金融機構且持股不能低於15%，最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構。除此之外，民間資本、境外資本都可以投資入股村鎮銀行。與其他商業銀行的設立條件相比，村鎮銀行設立門檻與對股東的條件要求最低，此即導致村鎮銀行的股權治理結構、內部控制、風險管理更易出現問題。

此次爆發問題的河南村鎮銀行，除開封新東方村鎮銀行是由河南新鄭農村商業銀行作為發起行外，禹州新民生村鎮銀行、上蔡惠民村鎮銀行、柘城黃淮村鎮銀行三家銀行的發起行均是許昌農村商業銀行。以禹州新民生村鎮銀行為例，其大股東為許昌農商行、持股20.5%，其餘79.5%股份皆由民間資本持有。

進一步細查這些民間資本則可發現，雖然不同股東持股並不高，股權看似分散，但透過企業之間交叉持股，或是利用影子公司控股，最終股權仍是集中在少數人手中。換言之，原本中國政府希望藉由擴大民間資本進入村鎮銀行，降低主發起行的出資壓力，同時透過引進當地股東與優質民間企業實現股權多元化，共同支持村鎮銀行發展。然而，由於設立村鎮銀行的門檻與對股東條件要求低，最終導致村鎮銀行實際上被少數群體所掌控。再者，銀行與地方企業之間密切的銀企關係，亦是金融監管不易、貪腐問題叢生的一大主因，如禹州新民生村鎮銀行背後控股的新財富集團高管，因與鄭州銀行前副行長喬均安之間的「行長朋友」關係獲取多筆貸款即是一例。
 

村鎮銀行已成為中國金融體系的高風險機構
 

根據中國人民銀行公布的金融機構評級結果，截至2021年6月，中國共有村鎮銀行1,642家，其中有122家村鎮銀行被列為高風險機構，數量占整體高風險機構的93%。顯示村鎮銀行在中國金融體系中實屬高風險群體。 其次，從村鎮銀行資產負債率、資本適足率、不良貸款率、利潤總額等方面來看（表1），2018年至2020年村鎮銀行的資產負債率持續增加，資本適足率不斷下滑，不良貸款率持續上升，三年利潤總額平均增速為負12%、利潤持續下降。以不良貸款率而言，中國城市商業銀行與股份商業銀行的不良率約為2%、農業商業銀行約為2.4%、國有商業銀行約為1%，村鎮銀行的不良貸款率明顯高於其他類型銀行，且近年的整體經營狀況亦持續惡化。

表1、中國村鎮銀行相關營業數據（2018–2020）

資料來源：作者整理自〈2021村鎮銀行調研報告〉，《搜狐網》，2022年2月10日。

整體而言，由於中國金融體系存在多種金融機構，各個機構的成立目的與設立門檻又有所不同，使得中國金融長期存在嚴重監管問題。近年來隨著中國多家銀行機構陸續傳出擠兌、爆發信用風險問題，中國金融系統風險備受關注。只是，過往外界多是關注城市銀行或大型銀行情況，較少注意農村金融；但從數據來看，村鎮銀行已然是中國金融體系的高風險機構，一旦爆發問題，不僅會衝擊當地經濟發展，亦會降低民眾對於國家金融體系的信心，對整體金融系統造成影響。

※作者為國防安全研究院國家安全研究所副研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）