五月底中國國民黨與台灣民眾黨聯手在立法院通過多項「擴權法案」，其中之一是〈立法院職權行使法〉的修正案，該法案部分條文賦予立法委員有所謂的「調查權」，這不僅與歐美國家的「國會調查權」有別，更「重疊」了我國現行憲法明訂的監察院核心職權，有違權力分立的憲政原則，是名符其實的擴權。監察院在第一時間也發表聲明表示「無法接受」。

兩個在野黨自知理虧，乾脆釜底抽薪，以提案廢除監察院為威脅，民眾黨總召黃國昌甚至咆哮：「何必年花10億，養29個監委廢物」。藍白這樣的反應本是意料中事，令人意外的倒是：事隔三日，一大批執政黨的立法委員竟然正式提案「修憲廢考監」，還搬出孟德斯鳩與約翰洛克的「三權分立」主張為立論基礎，強調是為了解決我國五權憲法「造成各院之間權責混亂重疊的問題」；這等於是改口表明，兩院間權力重疊不但不是在野兩黨企圖「國會擴權」所致，反而是監察院與生俱來的「原罪」，老早廢掉不就沒事了嘛。

最莫名其妙的是，當立法院廢考監的聲量一大，監察院長陳菊接受訪問時態度與先前該院的聲明大異其趣。該聲明有謂：「未來我國是否朝三權分立發展，監察院都予以尊重」，如今陳菊卻表示自己「對三權分立的理想從未改變、充滿期待」，只要在野黨透過修憲程序廢除監察院，她就會「全力支持」；由此可見她對廢除監察院之議，不但早有立場、而且立場異常鮮明。但做為監察院長，竟如此嫌棄自己還在領導的機關、不屑監察院過去的表現、否定監察院未來所能發揮的功能，簡直和前院長王建瑄有得比，完美詮釋了「青出於藍、更勝於藍」。

說一句沒有輸贏的：如果真的認為監察院無三小路用，則國民黨主席朱立倫主張以「凍考監」代替「廢考監」，應該可以接受；不用啟動修憲大工程、也不要繼續浪費民脂民膏去維持一個「花大錢養廢物」的機關，何樂不為？但陳菊卻一再強調要以修憲為廢考監的前提，令人不解。如果對五權變三權確實「充滿期待」，凍結預算等於實質廢院，有何理由反對這種並不違憲的權宜之計？難道民進黨真正的用意是要以「廢考監」為餌，迫使國民黨同意修憲、自毀其「神主牌」？果真如此的話，不要說國民黨不會上當，台灣人民大概也不會同意用這種「偷渡」的方式得到一部新憲法。

什麽是「三權分立」？其實這是一個複合詞，重點不在「三權」而在「分立」；更精確地說，重點也不在分立、而在於分立才能產生權力間的相互制衡 (checks and balances)，這才是民主政府架構的終極指南。也就是說，民主政府掌握的各種權力之間必須分割獨立又彼此牽制、各司其職又互相監督，才不至於發生權力勾結或官官相護的集權作惡政體，因為不論權力集中獨夫或寡頭共享，都會成為絕對權力，而「絕對權力、絕對腐化」的教訓，在歷史上屢試不爽。至於政府權力劃分為三權、五權或更多，根本不是關鍵。但是台灣的政治人物對此原理一知半解，還以為「三足鼎立」是權力劃分的黃金準則，中央政府一旦區分為行政、立法、司法三者，憲政就完美了、民主就無敵了；再多，反而會扣分。

所以，陳菊及綠委們所信仰的「三權分立的理想」到底是不是值得追求的理想，其實要看監察院獨立行使職權在現今台灣是否有其必要；反之，監察權若旁落立法院，對政府權力制衡是加強還是弱化？不論如何，「三權」本身毫無神聖性可言、徒有「三權分立」的外貎，也不會是民主的品質保証。

其次要談，1921年時任中華民國大總統的孫文，為什麽明知歐美採行三權分立，卻偏要提出「五權憲法」？就考試權而言，孫文認為中國官場擺脫不了裙帶關係，有「一人得道、雞犬升天」的陋習，行政機關若各自擁有考試權，可能會充斥自己人，不如採用類似「科舉」來得公平。這個顧慮固然符合中國國情，但把政府內部舉才用人的方式上綱到憲法機關層次，未免小題大做，與其他旨在規範政府與人民權利義務關係的三權相提並論，顯得不倫不類。因此倡議把考試院廢除、考試權回歸行政院，應該無人反對。

至於孫文設立監察權，可就是另一回事了。孫文有監察權獨立的觀念，最初或許部分來自中國古代御史制度，長期以來許多論者因此對他冷嘲熱諷，認為他食古不化，卻疏忽了他注入的獨到觀察。他的見解不僅証明他對權力制衡有深刻體會，更難得的是，他認為權力制衡應該避免發生「過猶不及」的情況，造成權力運作的傾斜跛腳、窒礙難行。

他在《國父全書》〈三民主義與中國民族之前途〉一文中這樣說：「現在立憲各國，沒有不是立法機關兼有監督的權限；那權限雖然有強有弱，總是不能獨立，因此生出無數弊病。比方美國糾察權歸議院掌握，往往擅用此權，挾制行政機關，使他不得不額首聽命，因此常常成為議院專制；除非有雄才大略的總統，如林肯、麥堅尼、羅斯福等，才能達到行政獨立之目的。」因此孫文認為應該另設監察院，與掌握立法權的立法院分庭抗禮，可免「議院專制」或「國會獨裁」。就此孫文的「五權憲法」橫空出世，孫文得意洋洋地宣稱那是「兄弟創造的，古今中外各國從来没有過的政體。」

要再強調的是，以上孫文力主監察權應該從立法權獨立出來，完全沒有在意權力應該劃分為幾種才對，只關注權力應該如何劃分才能產生恰到好處的制衡、才能取得權力之間的平衡運作。政府行政當然不可免於國會監督，但也不可「額首聽命」於號稱代表民意的國會。任何人對現今的立法院稍有認識，必須承認孫文當初的顧慮，過了一百年不僅沒有時過境遷、反而更加切中時弊，不是嗎？不然為什麽在野兩黨要野蠻爭取一個包山包海的「國會調查權」？為什麽一聽到「國會擴權法案」就群起反對？

孫文創設監察權還有另一個值得大書特書的用意，也與權力制衡息息相關。1936年孫文在現行憲法前身的《五五憲草》中，明訂監察權的行使一體適用於所有政府機關的大小官吏，包括行政、司法、考試、與監察等各院人員；唯一例外是立法院及各級民意代表，因為彼等是由選民藉由定期選舉來直接監督。換句話說，獨立後的監察權其制衡的功能被極大化，即使行政與立法兩權都「招惹」不起的司法權，也不得豁免於監察權的制衡。現行憲法第95到99條、增修條文第7條等，都沿用這個「全罩式」法條設計。

不要以為制衡司法權是小事一樁：在一般三權分立體制中，司法權一向都是最強勢的權力，因為民主體制是以法治為基礎，一切社會爭端都以司法判決「說了算」，歐美民主國家如此，台灣也如此；就像《動物農莊》裡的豬大大，司法官享有比其他人「更高級的平等」。但國內外不同的是，西方的司法體系不乏內建的糾錯機制，諸如法官遴派是以資深執業律師為基本資格、州法官多需接受定期選舉檢驗、大小聯邦法官皆需經總統任命與國會通過；最重要者，刑事案件的起訴與判決採用「陪審制」，職業法官只能決定有罪時的刑度，不能隨自己高興「判生判死」。

是以，雖然行政權與立法權對司法權的制衡有限，甚至憲法不要求法官退出政黨，但司法少有「偏頗」或「暴衝」的風險。唯這些內建機制在台灣一概從缺，法律系畢業生只要考過司法特考，就等於取得終身職，等著一級級往上爬。這個必經過程和其他公務員可以說沒有任何差別，但卻是一條令人稱羡的軌道，因為從事其他公職都得隨時為自己在職的工作表現負責，有功得賞、有過必罰，只有法官是天之驕子，經手案件的判決品質如何，外人不得過問、連受冤曲者也不得質疑。面對這種有權無責的司法獨大，原本還能寄望於監察權以他律制衡，不過一旦監察權落入立法委員之手，情勢馬上翻轉；以往司法制衡立法是一條單行道，現在變成雙向通行。可以預見，以後立委對法官就像對立委同仁一樣，會傾向採取「恐怖平衡」的策略，你不辦我、我不查你，不然就兩敗俱傷。這樣一來，監察權一旦退化為立法院的調查權，對司法權的制衡勢必名存實亡。

所以孫文創設監察院不是要製造一個憲政怪物來亂的，監察院堪稱是他的心血結晶；但是會不會「好竹出歹筍」，監察院辜負了孫文的期許，養了一群廢物，比立法院的廢物還要廢？

平心看監察院的歷史功過，我們應該會有一股起碼的敬意。當年在面對獨裁者蔣介石時，監察院就常干犯龍顏，諸如彈劾俞鴻鈞、平反孫立人與郭廷亮、聲援雷震、質疑總統府介入「武漢大旅社」集體殺人案等重大政治案件，表現出的澟然正氣，豈是其他憲政機關所能望其項背？在台灣民主化之後，監察院在維護人權上也可圈可點，尤其是協助平抑冤案，例如徐自強、蘇炳坤、江國慶、鄭性澤、謝志宏等的平反，莫不來自監察院的發動。以統計數字來看，這幾年向監察院提出的人民陳情書狀平均約1.5萬件中，超過四成屬於「司法獄政類」，顯示民眾已經普遍改把監察院視為「正義的最後防線」。然而不幸的是，司法院始終以監察院為假想敵，讓監察院吃盡「做白工」的苦頭。以2012年至2020年資料為準，監察院為人民訴訟案件聲請「再審」共47件，檢方同意者12件，法院改判無罪者7件；另外監察院為人民聲請「非常上訴」共63件、檢察總長予以提出者23件、最高法院撤銷改判者0件，真屌。如果檢察機關及司法系統肯拋棄本位主義，苦民所苦，願意對監察院送來的案件虛心檢討、誠實認錯，台灣司法界應不致於長期處於信心危機，司法改革的呼求也不致於歷久不歇，這就是監察院不該被敵視、監察權不該被抹黑的最大理由。

那麽監察院為什麽如此「顧人怨」？我的結論是：因為理盲的人太多啊！

※作者為總統府前秘書長、退休公教人士