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巴爾丹

 

●美國加州大學柏克萊分校經濟系教授

●著有《全球化、民主和腐敗》

印度政府無法提供基本公共服務、落實創造就業的基礎設施專案，成為最近大選中的主要話題，儘管中國國家主席習近平對於鞏固個人權力做得相當出色，對於這一點，批評者仍常將印度與中國看似目的明確又高效的極權主義政府相比較。

如今，全球對自由民主的信心正在削弱，這一問題也極具重要性。

但中國的極權效率與印度的民主無能之間的標準對比，過於簡單，極權主義對於中國治理的某些特徵來說既非必要，也不充分。類似地，印度的缺陷也並非都是民主制度所固有。

若無法理解上述細節可能導致三個重要的治理問題。

首先，與其他許多極權國家不同，中國的官僚體系大抵根據賢能來甄選、提拔地方官員的制度，自帝制時代便是如此。儘管印度也透過考試甄選公職官員，但其晉升制度主要根據對政治上司的重要度和忠誠度，此並非民主所固有。

印度官僚比起英國、丹麥和紐西蘭在政治上更講關係，卻比美國官員彼此疏離程度大得多（哪怕是在肆意透過推特開火的現任總統川普面前）。

但在賢能治國的中國，充分的證據顯示，省級及以上官員的提拔主要根據對部分領導人的政治忠誠度，此外，量化證據指出，中國官員的晉升存在交易行為。

例如，省委書記躋身高層的機會，將隨著向國家領導有關係的企業出讓土地折扣增加而提高，儘管習近平最近的反腐運動打擊了部分類似交易，但鎮壓往往在相關官員被懷疑與現任領導的對頭有關係時，更加嚴格。

其次，人們通常認為中國國家的組織能力強於印度，但現實可能也更為微妙。

儘管人們批評印度國家過於官僚主義，但人均公職人員數量出人意料地較小；舉例來說，每千人口對應的稅收機關雇員數量只有英國的1/260、土耳其的1/5。

此外，印度員警、法官和官僚體系存在大量空缺，在很大程度上，這是拜印度規模龐大的非正式機關所賜，印度80%以上的工人（在主要經濟體中，此比例高得反常）在非正式機關工作，大大限制了印度政府徵稅的能力。

此外，印度組織大型活動的能力卓著，好比全世界最大規模的選舉、第二大規模的人口普查以及部分規模最大的宗教節日，印度官員在相對較短的時間內，隨時做好採集逾10億公民生物特徵身份證的準備。

但印度官僚在部分正規必要活動方面卻較為低效，比如，電力高性價比定價的運輸。

這不是因為印度缺乏能人，而是因地方政治敏感性導致覆蓋供電成本變得較困難，因此，政治約束限制了印度國家的組織效率，此外，員警和官僚常有意表現出能力低下，以迎合當時領導人的短期政治目標。

最後，中國的治理至今目前仍為極權國家服務，制度結合了政治集中（透過中共）、經濟和行政分散。

印度的制度則正好相反，結合了政治分散（反映在強勢地方權力組織上）與集中的經濟制度（地方政府嚴重依賴中央政府的轉移支付）。

比如，省級以下政府在中國能獲60%左右的政府總預算，印度僅不到10%，此一差異有助解釋印度地方政府在提供最後哩公共服務和設施方面，遠不及中國。

除此之外，中國地區間的商業發展、新專案試點的競爭，遠較印度激烈。

這主要是因中國官員的晉升與表現掛鉤，儘管在習近平時代，隨著基於忠誠度的提拔增多，地區試點的節奏則有所放緩。

但是，儘管必須避免過度簡化比較中國與印度的治理，但民主、缺少民主仍形成了區別。

在中國，缺乏向上問責、選舉制裁使國家領導人可以不去迎合印度政治中無處不在的短期利益，特別是在選舉時期，這反過來讓中國領導人更加容易以相對較快的速度做出果斷的長期決定，也較獨立於在民主制度中影響力頗大的公司和金融利益。

另一方面，在中國，由於缺乏政治反對派和媒體監督，高層錯誤的權力濫用往往需要更長的時間才能發現和糾正，中國領導人的失控焦慮導致過於僵化和因循守舊。

因此，最終中國制度更加脆弱：面臨危機時，國家總是反應過度、壓制資訊（流通）、重拳出擊的情況下，有時反而加劇危機。

印度治理體系儘管有著各種混亂，但恢復力更強。

目前，這股恢復力受到了印度人民黨的嚴重掣肘，印度人民黨試圖透過宗教和社會分化選民，鼓勵強人領袖、削弱民主機構和程序，但願印度人民黨能利用一面倒的選舉勝利政治資本改弦易轍，優化民主治理，尊重印度人口的龐大的多樣性。

© Project Syndicate

（原標題為《Are Indian Democracy’s Weaknesses Inherent?》文章未經授權，請勿任意轉載）